從內閣名單看「總統不能召開內閣會議」症候群！(蘇煥智)

作者/蘇煥智(前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。)

總統當選人賴清德今天（4/10）公布行政院長卓榮泰、副院長鄭麗君、行政院秘書長龔明鑫，其他部會部長人選也陸續在媒體披露。新內閣人選成為各界關注、討論、評論的話題。迄今公布的新內閣雖然號稱「行動創新AI內閣」，但的確沒有給人耳目一新，新人新氣象的感覺，也缺乏包容、改革的氣魄。其實這是「總統不能召開內閣會議」的症候群！

三個月前新的民意選出新總統，現在新總統提出的新院長、新部長、新閣員，人民期待新政府大開大合，萬象更新欣欣向榮。可是為什麼新的內閣，讓人民看不到新意及希望呢？關鍵是在總統這個人嗎？其實大家都忽略台灣目前憲政體制下的根本盲點：「總統不能召開內閣會議」。

在總統不能召開內閣會議的限制下，總統不能親自主持各部會首長共同參與的會議，不能親自聽取各部會首長的政策意見及相互討論，導致許多政策決策的形成，的確很容易造成行政院及總統府「雙頭馬車」的矛盾。而且總統府直接介入部會政策人事的矛盾及亂象，而且總統有權無責，行政院及各部會無權卻扛責的亂象。

在「總統不能親自主持內閣會議」的憲政盲點下，雖然台灣總統直選已歷經8屆邁入第29年，卻呈現一個共同的現象，內閣弱化、市府化、侍從化。理由是民選產生的總統為了充分掌握龐大的行政機器，但卻苦於不能直接主持內閣會議，祇能遙控內閣，所以具有政治能量自主性較強的政治人物反而容易被猜忌排擠，而行政院長淪為總統執行官的角色，部會首長絕大多數是「聽話的追隨者」。內閣弱化、市府化、侍從化，缺乏全球化宏觀政治、政策視野，缺乏研究、討論文化。

「總統不能主持內閣會議」而由行政院長主持，這個議題在台灣很少被討論。不過從管理學的角度來看，民選總統應對人民負直接責任，但卻不能每周主持內閣會議，不能直接快速回應人民的需求，而祇能間接透過總統任命的行政院長及部會首長來處理，的確是「違反責任政治的基本原則」，而且「權責不相符」，更不符合管理學的原則。相信過去曾經擔任過地方首長的李登輝、陳水扁、馬英九，應該都曾深刻體會，為什麼當市長時，每周召開的「縣市局處首長會議」可以直接解決許多問題，反而當了總統後，卻不能每周召開「行政院長暨各部會首長的內閣會議」來直接溝通解決問題，效率大打折扣。

台灣常被歸類為總統直選的雙首長制的憲政體制國家，而且行政院長不需經國會行使同意權。而法國一般被認為是總統直選雙首長制的典型代表國家，而且法國的總理也不需要國會行使同意權。法台兩國總統、總理憲改體制關係頗為接近。但法國的憲法第九條明文規定總統每周三主持內閣會議，反觀台灣則由行政院長主持內閣會議。其實法國的制度比較合理，也比較符合責任政治的原理及管理學的基本原則。可惜台灣憲政學界很少介紹此一制度，也很少討論。

筆者因為擔任過二屆9年地方首長，深切了解地方政府每周一次的局處首長會議是縣政運作的核心；對國家而言總統是國家的領袖權力的核心，但卻不能主持內閣會議，實質上等於剝奪總統的核心權力，這的確對國家競爭力是嚴重傷害，所以認為台灣應該學習法國制度，推動應修憲修改憲法第58條讓總統能夠主持內閣會議。

總統能夠每周親自主持內閣會議，對於台灣國家競爭力的提升應該非常重要。至少：

1、總統能夠更直接接受到內閣閣員更完整的資訊及政策意見，可以更接近民意，決策品質及效率應會大幅提升。

2、由於直接主持會議，應該會讓總統更敢任命比較有想法、有主張的閣員。在人才晉用上應該比「總統不能主持內閣會議」改善很多。

3、可以徹底消除目前憲政體制「總統府」「行政院」政出多門、雙頭馬車的矛盾。

總統不能主持內閣會議，不但深化閣員淪為侍從化，從管理學上更擴大了公務體系的「彼得原理」的效應。公務體系的人員為了升遷更傾向於政治投資，拉幫結派，對於人民的服務的公平性及效率皆容易受到政治目的操控的扭曲。

新的總統、新的院長、新的內閣，但總統卻不能每個禮拜親自主持內閣會議，如此效率將大打折扣。賴清德總統當選人也曾經擔任台南巿長及行政院長，也許等到他真正就職總統後，才更能親自體會到「當總統的效率遠不如當市長」；而「總統不能親自主持內閣會議」，正嚴重傷害台灣整體國家競爭力！

*本文原刊登於《優傳媒》經作者授權轉載