作者：林騰鷂（東海大學法律系退休教授）
行政院長卓榮泰八度以「不副署」手段，阻斷立法院三讀通過法律的公布生效，這已經不是單一法案的政治爭議，而是我國行憲近八十年來極為嚴重的憲政異象。
立法院長韓國瑜曾公開質問：「是誰給行政院這樣的權力，可以一次又一次拒絕面對立法院三讀通過的法律？」《上報》董事長王健壯更以〈卓榮泰別當毀憲千古罪人〉為題，嚴厲批判卓榮泰自創「不副署權」，等於把行政院長變成凌駕總統、立法院甚至憲法法庭的「太上權力」。
筆者也先後撰寫〈行政院長卓榮泰正在侵犯人民主權〉、〈三權分立要制衡的是世襲國王 五權分立要制衡的則是民選總統〉及〈卓榮泰不副署總統公布法律 既羞辱賴清德也拒絕向立法院負責〉等文，一再提醒：副署制度不是行政院長對抗國會的武器，更不是憲法另外送給行政院長的一張法律否決權支票。
然而，面對社會各界的憲政質疑，卓榮泰似乎毫無反省之意，九月七日，他出席「第23屆機關檔案管理金檔獎暨金質獎頒獎典禮」，竟以電影《少林足球》的守門員自況，聲稱面對立法院修法，「球一直往我打」，但他必須扮演好守門員，以維護媒體自主；並表示八項未副署法律都有類似考量。
這個比喻實在有夠不倫不類。
行政院長究竟是誰家的守門員？守的是哪一道門？又是誰授權他可以自己決定哪些立法院三讀通過的法律，可以射進球門，哪些必須被他擋掉？
憲政民主不是《少林足球》，國家權力更不是行政院長一個人的球賽。
真正的「球場規則」就是憲法。
憲法第三十七條規定，總統依法公布法律、發布命令，須經行政院長副署，或行政院長及有關部會首長副署。這項制度源自責任政治，其功能是制衡國家元首，使行政院長對總統的國家行為共同承擔政治責任，向全國人民負責，而不是讓行政院長利用副署，取得對立法院法律案的實質否決權。
更重要的是，憲法增修條文早已為行政院準備好對抗窒礙難行法律的正式武器。
行政院如果認為立法院決議的法律案窒礙難行，可以經總統核可，在法定期間內移請立法院覆議。立法院如果依法維持原案，行政院長即應接受。
這才叫憲政程序。
如果行政院可以捨覆議而不用，等立法院完成三讀之後，再由行政院長一句「我不副署」，就讓法律永遠無法公布生效，那麼覆議制度還要來做什麼？
值得比較的是，美國總統都沒有這麼大的權力。美國總統雖有憲法明文規定的否決權，但否決國會通過的法案後，必須退回國會；國會兩院若各以三分之二多數再次通過，仍然可以推翻總統否決。也就是說，世界最強勢總統制國家的總統，其否決權仍然受到國會「反否決」制度的制衡。
卓榮泰呢？他是誰？
他不是人民直接選出的總統，甚至未經立法院同意而就任行政院長；憲法也從來沒有寫下「行政院長得否決立法院通過之法律」。如果他的理論成立，只要拒絕副署，就可以讓一部立法院三讀通過的法律永遠不能生效，而且沒有覆議期限、沒有國會再次表決程序，也沒有任何反否決機制。
如此一來，卓榮泰的權力豈不是比美國總統還大？
尤其荒唐的是，我國憲法增修條文明定：「行政院依左列規定，對立法院負責。」
請注意，是行政院向立法院負責，不是立法院向行政院負責。
立法院代表人民行使立法權。憲法第六十二條明定，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權；第六十三條並明定立法院有議決法律案、預算案等權力。
一個未經人民直接選舉、也未經立法院同意的行政院長，如果可以憑自己的政治判斷，否決代表人民的立法院依法三讀通過的法律，這究竟叫「行政院向立法院負責」，還是行政院長凌駕立法院？
卓榮泰說，他是在當「守門員」。
問題正在這裡。
守門員只能依照既定規則守門，不能自己搬動球門，更不能比賽進行到一半，自己宣布從今天開始，只有經過我同意的球才算進球。
卓榮泰認為法律不好，可以提出覆議；認為法律違憲，可以依法尋求憲法救濟；認為政策錯誤，可以公開說服人民、要求國會重新修法。這些才是民主憲政提供行政權的合法手段。
但行政院長不能自己創造憲法沒有規定的「不副署否決權」。
否則今天卓榮泰可以因為他認為媒體法案不好而不副署，明天另一位行政院長也可以因為不喜歡勞工法案而不副署，後天又可以因為反對租稅改革、社會福利、國防監督而不副署。最後，立法院三讀通過的法律還有什麼意義？
因此，真正令人憂心的，已不是八件法律。而是一項沒有寫在憲法裡的行政院長絕對否決權，正在八次政治實踐中，被硬生生製造成新的憲政惡例。憲政最怕的就是違憲行為反覆發生之後，被包裝成制度。
卓榮泰是法律系畢業的行政院長，更應該知道，國家權力不是因為自認目的正當，就可以自行創造。今天你認為自己在「守護媒體自主」，明天別人也可以宣稱為了「國家安全」、「社會安定」、「經濟發展」而扭曲憲法。歷史上一切行政權之擴張，幾乎都能找到冠冕堂皇的理由。
所以問題從來不是卓榮泰主觀上認為自己在保護什麼，而是：憲法究竟有沒有授權他這樣做？
如果沒有，再高尚的目的，也不能替違憲的手段取得正當性。
卓榮泰更應該想想，為什麼從立法院長到新聞界資深人士，乃至憲法學界與社會輿論，對他的「不副署」會出現愈來愈強烈的批判？
一個行政院長若把所有反對意見都當成射向自己的足球，最後恐怕不是成為民主憲政的「守門員」，而是逐漸成為人人喊打的憲政過街老鼠。
筆者並不希望看到卓榮泰及任何行政院長走到這一步，卓榮泰現在最需要做的，不是再替第九次、第十次不副署尋找理由，而是回到憲法，停止把副署權異化成法律否決權。卓榮泰如認為法律窒礙難行，就依法提出覆議；認為法律違憲，就依法尋求憲法救濟；政治上不能接受，就向人民說明並承擔政治責任。
賴清德總統也不能繼續躲在卓榮泰身後。總統就職時宣誓「余必遵守憲法」，公布法律是總統的憲法職責。如果總統默許行政院長利用不副署架空立法院的立法權，這筆憲政責任不會只記在卓榮泰一人身上。
卓榮泰在國家檔案管理頒獎典禮上說，希望後人從國家檔案看見今日各項法律行為與政治決定對國家的影響；這句話倒說得非常好。歷史確實會留下檔案。
只是卓榮泰應該慎重想想：將來行憲百年回顧今天這段歷史時，後人看到的究竟是一位「守護憲政的守門員」，還是一位把副署權變造成行政否決權、破壞權力分立與責任政治的行政院長？
現在決定這個歷史評價的人，不是別人。正是卓榮泰自己！
＊作者為「新故鄉智庫」國政顧問，本文風傳媒，經作者授權轉載，原文連結：
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