張景森（左）對台北市長柯文哲（右）捲人京華城圖利案，有利於柯文哲的證詞。
（資料照片，風傳媒余志偉攝）
作者：施威全(淡江大學政經系全英文學程兼任助理教授)
前政務委員張景森曾任職台北市都發局長，高雄市副市長林欽榮當時任職北市都發局的科長，後升任副總工程司，這對昔日同事針對京華城案的隔空交鋒，提醒臺灣社會這其實是三十多年的老案子，曾在陳水扁的市府時代確立遊戲規則。
張景森於法院作證京華城案，他的主張有利於被告，前台北市長柯文哲與業者沈慶京。張景森認為這案子現在有諸多爭議，是因為其既有的權利被刪掉了，「京華城之所以可以得到120284平方公尺，相當於678%的容積率，是因為京華城捐地、又捐錢…然後在107年的時候，突然被林欽榮擔任都委會主委的期間，就把它刪掉。」
張景森VS林欽榮，兩人見解歧異，林欽榮認為最早給予京華城的678%的容積率只是一次性保障，京華城要改建，這保障就不適用；張景森認為京華城案的678％容積率不能刪，日後改建應仍適用。
這案子發生在臺灣都市計畫制度改變的關鍵年代，公部門正嘗試著把英國的開發許可制導入土地分區使用，讓既有僵硬的規定，得以摻入些彈性作法，公務員多些裁量權。京華城案，在此脈絡下得到了678％的容積率，本質是土地的使用分區變更，不是用容積獎勵建案，用來鼓勵建築商掰弄綠建築、智慧建築。後者是較晚期的作法，跟京華城案一開始的作法無關。
張景森談的是土地，林欽榮談的是建築。林欽榮的主張如果放在新加坡、香港的容積獎勵制度的脈絡下，言之成理，因為這兩個地方的容積獎勵規定是針對建案；但京華城案不只涉及建案，而是針對土地的分區使用管制。
香港為例，其容積獎勵稱做「總樓面面積寬免方案」（Gross Floor Area Concession Scheme），這措施有英國普通法的背景，港府作為香港的地主，在標租土地時，以契約的手法，規定了每個開發個案的建蔽、容積，乃至公共設施，稱之為契約式規劃，針對的是個別開發案。這裡的政府具有普通法裡的地主身分，不能純用臺灣的行政法概念來理解。開發商藉用「總樓面面積寬免方案」，以綠建環評（BEAM）、永續設計、能源效率換取容積獎勵時，取得的容積是源自建案，若建案改了，拆了，未來的建案不能繼續享用既有的容積獎勵，而是要回到契約式規劃的原點，參照立法規定，重新申請。
京華城案，主體則是土地不是建案。土地本是工業區，要變更為商業區，以前作法，土地分區使用從棕色改為紅色，或是綠色改為黃色，本來不能蓋房子的土地被升級（upzoning）為可以蓋住宅了，地主一夜致富；引進開發許可制精神後，地主必須付出一定代價、提供回饋後，才能棕變紅，地主的獲利要靠實際的開發行為，而不能只是靠土地使用變更。
林欽榮所談類似香港制度，他忽略了京華城案本質是土地使用變更，才會主張京華城最初的678%容積率「只是一次性保障」。
既然京華城最初的678%容積率，是付出代價後取得的土地使用變更，台北高等行政法院以「『允建樓地板面積保障』之信賴利益，實於原京華城購物中心興建完成已獲實現」為理由，認為「不得再度主張」，這講法就太跳躍，也不成立。
京華城案涉及容積的古典問題，容積獎勵的本質是容積管制，沒有一開始的管制就沒有後來的獎勵，而容積管制本質是節制私人財產以促進公益，把人民的發展權先收歸國有，再部份發還給人民，這是都市計畫法裡財產權的意識形態與公益的意識形態，兩種意識形態角力、競逐的過程。資產階級民主社會裡，不管是臺灣或英國，總是財產權的意識形態勝於公益的意識形態，因此都市計畫法理對此有細緻的論述：限制容積比起給予（獎勵）容積，必須有更堅實的法源基礎。必須用這樣的法律概念，去面對臺灣零碎、分散各處的法律與相關行政命令，才能得到符合法理的都市計畫圖像，進而理解，有些實務上的疏漏，例如京華城原始的678%容積率竟然沒有被保障在細部計畫裡，這類疏失不能做為京華城土地只享有「一次性容積保障」的法規依據。
在此脈絡下，已經給過的土地使用分區容積，政府又要拿回去，決策程序必須像土地徵收一樣嚴謹；把住宅土地拿去蓋道路，為了公益當然可以，程序該如何做，沒收京華城容積就該如何做。
＊本文原刊中時，經作者授權轉載，原文連結：https://www.storm.mg/article/11080698
