作者：林騰鷂（東海大學法律系退休教授）
賴清德總統近來頻繁出席獅子會及各種民間團體活動，四處演說，政治活動熱絡，讓人感覺似乎已經提前進入下一場選舉。然而，一個國家總統真正應該念茲在茲的，恐怕不只是下一場選舉、哪一個縣市由誰出馬，更不是緊盯首都市長選務，而是這個國家正在面臨什麼根本問題，以及憲法交付給總統的職責究竟有沒有善盡。
尤其令人不能忘記的是，2019年6月，賴清德在爭取民進黨總統初選時，曾經登上《少康戰情室》接受專訪，公開提出相當具體的憲政改革主張。他表示，如果當總統，將結合朝野推動台灣的憲政改革，認為體制應朝偏向內閣制的雙首長制發展；談到行政院長的產生方式時，他更明白表示：「行政院長一定要經過立法院同意，這個同意權一定要恢復。」
這不是別人替賴清德提出的憲政主張，而是他自己在爭取總統候選人資格時公開說過的話。當時他認為，總統直選已經成為台灣民主制度的重要部分，很難取消，因此民選總統究竟應掌握兩岸、外交、國防等權力，或者如部分歐洲國家由總統扮演政黨與院際衝突的仲裁者，可以討論；但內閣制精神一定要展現出來，其中第一件事，就是恢復立法院對行政院長任命的同意權。當時的公開報導完整留下了這項主張。
而且，賴清德當時說得還不只如此。他隨後進一步表示，如果當選總統，將以總統身分誠懇邀集在野黨領袖召開「憲政國是會議」，以憲政改革作為施政重點，建立一套「權責相符」的憲政體制；當時甚至主張監察院功能回歸國會、考試院回到行政院。
七年過去了
2019年那個主張「行政院長一定要經過立法院同意」的賴清德，如今自己已經坐在總統的位置上；2019年那個承諾當選後要結合朝野、召開憲政國是會議、推動憲政改革的賴清德，如今也已經掌握推動憲政改革最重要的政治權力。
可是，當年的憲政改革到哪裡去了？承諾召開的憲政國是會議又召開了沒？
更令人感慨的是，賴清德當年所看到的憲政結構問題，不但沒有消失，今天反而更加嚴重。總統直接任命行政院長，行政院長卻向立法院負責；朝小野大以後，總統、行政院與立法院的衝突愈演愈烈，覆議、不副署、法律公布與執行爭議接連發生，大法官長期缺額，憲法審判也曾陷入嚴重的結構異常現象。
2019年的賴清德如果認為這套制度必須改革，2026年的賴清德豈不是更有責任改革？沒有掌握總統權力時主張限制總統權力，真正掌握總統權力之後，還願不願意限制自己的權力？
這才是憲法忠誠最嚴格的試金石
憲政改革不能在沒有權力時高聲主張，取得權力以後便束之高閣；更不能只要求其他憲政機關履行憲法義務，自己包攬的憲法職權卻選擇性行使。一個人的憲法理念是否真誠，最好的檢驗，不是競選時說過什麼，而是掌權以後願不願意實踐自己曾經主張的制度，甚至願不願意用制度限制自己的權力。
現時 國家真正面臨的是一連串結構危機
台灣現在缺少的，從來不是選舉。真正缺少的是解決結構問題的政治領導。
首先是人口結構危機。少子化與高齡化同時發生，工作年齡人口逐漸減少，扶養負擔加重，勞健保、長照、退休制度及整體社會安全體系都將承受愈來愈沉重的壓力。少子化不是多發幾萬元補助便能解決的問題，而涉及住房、所得、就業、教育、托育及世代公平。今天不改革，就是把帳單留給下一代。
其次是社會結構危機。高房價、所得差距、世代差距、城鄉差距長期存在，詐騙犯罪又大規模侵蝕人民財產與政府公信力。如果年輕人努力工作仍買不起房、養不起孩子，老年人擔心醫療照護，中產階級又不斷承受租稅與生活成本壓力，政府再漂亮的經濟成長數字，也不能取代人民真實的生活感受。
經濟結構同樣存在問題。台灣產業高度集中於少數優勢產業，中小企業面臨轉型、缺工、能源及國際供應鏈重組壓力；美中競爭、關稅、出口管制、地緣政治與能源安全，都已經不是單純的經濟問題，而是國家生存發展的結構問題。
教育結構則受到少子化、大學退場、技職教育弱化、人才外流與學用落差的多重衝擊；文化結構面臨政治認同撕裂、公共討論政黨化與社會信任流失。這些問題如果沒有十年、二十年的國家戰略，只靠選舉前提出一項又一項補貼政策，不可能真正解決。
更不能忽視的是財政結構。中央政府預算規模不斷膨脹，政府機關、國營事業及非營業基金三本帳加總，更涉及每年近十一兆元之龐大公共資源。歲入想依賴抽頭式的證劵交易稅，國防、社福、補助、委辦及各種政策歲出，則不斷增加，但是人民究竟得到多少有效治理？龐大的長期財政承諾又準備留下多少負擔給未來世代？
這些才是一個總統應該每天憂心的大事。
最嚴重的憲法與司法結構 這是在所有結構問題中最不能拖延的
憲法增修條文第五條明定，司法院設大法官十五人，由總統提名，經立法院同意任命。這項提名權不是憲法送給總統的一件政治禮物，更不是總統願意行使就行使、不願意行使便可以擱置的人事特權。
它是一項憲法職責。
大法官負責憲法審判，維護權力分立、保障人民基本權利，並在國家憲政機關發生衝突時維護憲政秩序。當政治對立愈嚴重，行政與立法衝突愈尖銳，國家愈需要一個具有完整組成、充分正當性與高度公信力的憲法審判機關。
偏偏就在國家最需要憲法審判正常運作的時候，大法官人事卻長期陷入缺額。
2024年10月31日七位大法官任期屆滿後，大法官只剩八人。賴清德第一次提出的七位大法官人選，於2024年12月全數未獲立法院同意；2025年再度提出七人，到了同年7月25日，又全數遭立法院否決。
立法院兩度否決總統提出的人選，當然也必須對自己的同意權行使負政治與憲政責任；但是，立法院否決人選，並不會使總統的提名責任從此消失。
相反地，前一次提名沒有獲得同意，總統更應思考如何提出專業能力、公信力及政治中立性更能取得國會信任的人選。
然而，自第二批大法官提名於2025年7月遭否決以來，迄今已經超過一年。總統為什麼還不再提名？憲法法庭已經把話說得很清楚。
更值得注意的是，憲法法庭已經在114年憲判字第1號判決，把這個問題的憲法原則講得非常清楚。該判決指出，總統享有人事任命程序上的「程序發動權」與「人選形成權」，立法院則對總統提名的人選享有審查權及同意權。兩個憲法機關透過這種分權制衡與協力方式共同決定人事，目的之一，就是確保相關憲法機關能夠「實質存續並順利運行」。
因此，憲法法庭進一步確認，總統與立法院均負有忠誠履行憲法所賦予提名權及同意權的憲法義務與責任；總統應於人員任期屆滿或其他原因出缺時「適時提名」繼任人選，立法院也應積極行使同意權。尤其重要的是，判決明確指出，無論總統或立法院，都不得消極不行使其憲法上的提名權或同意權，以致影響相關憲法機關實質存續，破壞憲政體制健全運作。(法院資訊網)
這不是反對黨說的。這是憲法法庭自己說的。
憲法法庭同時宣告《憲法訴訟法》要求總統在大法官人數不足十五人時「二個月內補足提名」的規定違憲，理由是立法院不能以普通法律替總統的憲法職權設定憲法所沒有的強制期限。
但這裡千萬不能倒果為因。
「立法院不能用法律規定總統兩個月內提名」，絕不等於「總統可以無限期不提名」。恰恰相反，憲法法庭在宣告兩個月期限違憲的同時，明白確認總統負有「適時提名」的憲法義務，而且不得消極不行使提名權。
那麼，現在最簡單的問題就是：一年多，還算不算「適時」？如果一年多仍然可以不提出人選，那麼「不得消極不行使提名權」究竟還有什麼規範意義？
監察院提名與大法官提名的強烈反差
這個問題之所以更加刺眼，是因為賴清德總統面對其他憲政機關人事時，態度完全不同。尤其是監察院。
賴清德過去主張憲政改革時，甚至明白提出監察院功能應回歸國會、考試院回到行政院。既然政治理念上認為監察院應該改革甚至廢除，為什麼就任總統兩年多來，為什麼不改革或甚至廢除？賴清德總統食言而肥，但總不能在提名監察委員時高舉「憲法忠誠義務」，到了大法官長期缺額時，就對憲法忠誠義務突然沉默。
憲法忠誠義務沒有選擇題。
不能自己認為重要的憲法義務就積極履行，政治上暫時不方便的憲法義務就一拖再拖；更不能一方面要求立法院、在野黨、地方政府乃至所有人民尊重憲法，另一方面自己掌握程序發動權的大法官提名卻經年擱置。選擇性履行憲法義務，本身就是對憲法忠誠最嚴重的傷害！
司法不是總統與立法院的人事戰場
司法結構的問題，更不只十五位大法官。
人民每天真正接觸的司法，是法院、檢察署、法官、檢察官、書記官與司法行政體系。長期案件負荷、審判遲延、司法輔助人力不足、人民訴訟成本高昂等問題，都直接影響憲法第十六條保障的訴訟權。
一個案件如果歷經多年才能確定，形式上人民有法院可以進去，實質上卻未必得到及時有效的權利救濟。
而在司法體系最上層，大法官又肩負保障人民基本權、處理憲政機關爭議及維護憲法最高性的任務。如果連這個憲法機關都長期處在人數不足的異常狀態，那就不只是總統與立法院之間的人事僵局，而是人民的憲法權利受到制度性影響。
司法不是法律人的司法，而是人民的司法；大法官也不是總統與立法院政治角力的人質。賴清德不要把中華民國總統做小了！
總統可以出席獅子會，可以到各種民間團體演講，也當然可以關心地方政治。但是，一個國家元首如果每天奔波於各種政治場合，卻沒有足夠心力處理人口、社會、經濟、教育、文化、財政、司法與憲政結構問題，那就把中華民國總統這個職位做小了。
2019年的賴清德曾經知道問題在哪裡。他知道行政院長缺乏國會同意會造成權責失衡；知道現行憲政制度需要改革；知道改革必須結合朝野；甚至知道應該由總統邀集在野黨領袖召開憲政國是會議。
那麼，2026年的賴清德為什麼不去做？尤其在朝小野大、行政立法高度衝突的今天，豈不是比2019年更需要憲政對話？
總統不是執政黨的總幹事，更不是地方選舉的總指揮，而是依憲法負有維護國家憲政秩序責任的國家元首。
如果對選舉熱衷，對憲政改革冷淡；對政治攻防投入大量時間，卻任由人口、財政、教育及司法結構問題持續惡化；如果對某些憲政機關人事積極，對大法官提名卻可以一年多沒有下文，那麼人民在電視畫面上看到的，就不再是一位承擔國家長遠責任的憲政總統，而可能只看到一位忙於日常政治表演的「憲政小丑」。
更值得警惕的是，當總統權力及其政治影響力不斷向行政、司法、考試、監察、政黨乃至媒體等領域延伸，而憲法明定必須由總統主動發動的大法官提名程序卻可以長期擱置，我們就更應追問：如果總統可以選擇性履行憲法義務，那麼誰來制衡總統？這才是今天台灣真正的憲政問題！
賴清德總統應該回到憲政本務。不要只想下一場選舉，而應想想下一個世代；不要只緊盯下一任首都市長由誰擔任，而應思考這個國家二十年後將成為什麼模樣；也不要忘記2019年那個主張結合朝野推動憲政改革、恢復行政院長國會同意權的賴清德！
更不要讓一個人民直選產生、原應維護憲政秩序的總統，在權力不斷擴張而責任日益模糊之下，最後從「憲政小丑」進一步異化為人民最應警惕的「七權合一憲政怪獸」！
＊作者為「新故鄉智庫」國政顧問，本文原刊ETtoday，經作者授權轉載，原文連結：https://forum.ettoday.net/amp/3225911
