作者：林騰鷂（東海大學法律系退休教授）
談權力分立，不能只背誦「行政、立法、司法三權分立」或「行政、立法、司法、考試、監察五權分立」，而忘了權力分立最根本的問題：究竟要分誰的權？又要制衡誰？
從近代憲政發展史來看，三權分立首先要對付的，就是集國家權力於一身的世襲國王。洛克、孟德斯鳩以降的權力分立思想，不是為了製造三個彼此爭權的國家機關，而是要把原本集中於君主的國政權力分開，使立法權、司法權能夠制衡國王所掌握的行政權，防止國王一人集權、獨裁！
民主共和國沒有世襲國王，但並不表示不會出現權力集中的危險。我國五權憲法所要防止的，正是民選總統取代昔日世襲國王，成為新的權力集中及獨裁者。
因此，五權分立不能被曲解成總統高踞五院之上，再由總統操控行政、司法、考試、監察各權，共同對付立法院。恰恰相反，行政院、立法院、司法院、考試院、監察院各自依法行使憲法職權，本來就是對總統權力的分工、限制與制衡。
所以憲法為總統設定任期，不能世襲；要求總統就職時宣誓「余必遵守憲法」；總統不能任意解散國會，不能追捕立法委員，立法委員在院內言論及表決並受憲法保障。總統發布命令，除憲法增修條文所規定之少數例外，均須經行政院長副署，涉及相關部會者並須由部會首長副署。
因此，副署並不是給行政院長一把否決國會法律的刀，而是要行政院長及相關部會首長查核總統的命令是否符合憲法規定程序，並與總統行為共同負責，以防止總統一人擅權、濫發影響國計民生的命令！
憲法規定的程序得很清楚，總統不能自己決定國家一切重大事項。宣戰、媾和、條約等重大國政，須依憲法所定程序經行政院、立法院參與；緊急命令須經行政院會議決議並送立法院追認，軍事戒嚴也受立法院同意或追認等憲法程序拘束。總統若嚴重違反憲法，更有彈劾、罷免等責任機制；刑事責任除憲法所定任內保障外，也不是永遠免責。
這些規定共同說明一件非常簡單的事 民選總統不是民選國王
同樣的道理，五院也不是總統的五個權力工具。行政權必須依法行政，行政機關受法律與行政程序拘束；司法權必須依法審判，不能以「憲法有難」為由自行創造憲法及法律所沒有的權力；考試權必須依法考選、任用與銓敘；監察權必須依法調查、糾正、糾舉與彈劾。至於涉及國家組織、人民權利義務等重要事項，更必須經代表人民的立法院依民主程序制定法律規範。
然而，賴清德總統執政兩年多來，我們看到的卻是令人憂心的反方向發展。
總統與行政院、考試院、監察院曾就國會改革相關法律分別聲請憲法裁判；憲法法庭本應站在超然司法立場，依法審判，而不是成為總統政治權力的延伸。
司法權之所以能制衡政治權力，就在於法官只服從憲法與法律。如果司法權也能在「救憲法」名義下自行突破法律所設定的程序，那麼負責限制權力的司法本身，又由誰來限制？
憲法第一七○條明定，法律是「經立法院通過，總統公布之法律」；第一七五條更規定，憲法規定事項有另定實施程序必要者，「以法律定之」。憲法審判當然可以解釋憲法，但解釋憲法與創造權力，完全是兩回事。任何國家機關都可以在自己行使職權時判斷憲法，但沒有一個機關可以藉「解釋憲法」之名，替自己增加憲法所沒有授予的權力。
這也正是行政院長卓榮泰近來一再「不副署」最嚴重的問題。
行政院若認為立法院通過的法律窒礙難行，憲法增修條文明定可以提出覆議；若認為法律違憲，也有憲法訴訟制度可以處理。但行政院長卓榮泰竟捨此不為，且將副署制度武器化，以拒絕副署阻止立法院三讀通過的法律公布。如此一來，卓榮泰等於在憲法所限定覆議權之外，自己再創造一個沒有期限、沒有明文程序的「第二次行政否決權」，以否決立法院所代表的人民主權！
這哪裡是權力分立？這是行政權反過來凌駕立法權，侵犯人民主權！
更荒謬的是，行政院竟以未副署法案只占少數作為辯解。憲法問題從來不是百分之三點八或百分之三十八的問題。總統違憲一次，不會因另外九十九次守憲就變成合憲；行政院長沒有法律否決權，也不會因為只否決八件法律，就突然取得憲法上的否決權。
尤其我國憲法規定行政院「向立法院負責」。一九九七年修憲取消行政院長任命的立法院同意權後，已造成總統有實權、行政院長負名義責任的憲政扭曲。如今如果再容許由總統直接任命的行政院長，以「不副署」否決代表人民的立法院所通過的法律，豈不是讓行政院從「向立法院負責」，異化成「凌駕立法院」？
更值得追問的是賴清德總統本人
筆者日前在〈賴清德宛如憲政詐騙犯〉一文已指出，賴清德二○一九年曾公開主張，行政院長「一定要經過立法院同意」，並表示當選總統後，召開憲政國是會議，結合朝野力量，朝偏向內閣制的雙首長制改革。
如今他就任總統兩年多，不但沒有推動恢復國會同意權，反而直接任命未經立法院同意的卓榮泰，並放任其以不副署對抗國會。昔日說要強化責任政治，今日卻讓自己夥同行政院長卓榮泰規避責任政治，這不是最大的憲政詐騙嗎？
憲政民主最重要的問題，從來不是「誰贏了選舉」，而是贏得選舉的人取得權力以後，還有誰能制衡他。
三權分立之所以偉大，是因為人類終於懂得不能把國家權力全部交給世襲國王；五權憲法如果還有今天的意義，就在於提醒我們：也不能因為總統是人民選出來的，就讓民選總統變成沒有王冠的國王。
總統應受憲法拘束，行政院應向立法院負責，司法應依法審判，考試、監察兩院也只能依法行使職權。五院不是總統的五隻手，更不是共同對抗國會的五件武器。
三權分立要制衡的是世襲國王；五權分立要制衡的，正是可能權力失控的民選總統。
如果行政、司法、考試、監察各權不再制衡總統，反而被整合成總統權力的延伸，再以「守護憲法」之名共同壓制國會，那麼五權分立制衡剩下的，就只有五權分立之名，而沒有制衡之實。
到那一天，我們真正需要擔心的，就不只是行政院長副不副署幾件法律，而是中華民國的憲法，是否正在賴清德的恣意濫權之下，逐漸集中異化為總統權、行政權、司法權、考試權、監察權及現代的媒體網路資訊權等六權合一的怪異體制，進一步禍害國家與人民！
＊作者為「新故鄉智庫」國政顧問，本文ETtoday新聞網，經作者授權轉載，原文連結：
https://forum.ettoday.net/news/3232835
