作者：林騰鷂（東海大學法律系退休教授）
賴清德總統八月十七日宣布，116年度中央政府總預算歲入上修至三兆九千二百六十六億元，並在歲出中增列二千三百五十七億元，明年全民每人普發現金一萬元，號稱「AI紅利，全民共享」。
人民聽到一萬元也許高興 但在高興以前更應該問一句錢從哪裡來？
政府沒有自己的錢，總統更沒有自己的錢可以發紅包。國庫裡的錢，不是人民繳納的租稅，就是各項公共收入，乃至於這一代與下一代最終必須負擔的國家債務。
尤其值得注意的是證券交易稅。
依116年度總預算籌編資料，明年度證交稅預計編列約六千四百億元，較115年度預算數大幅增加約一點五倍，成為中央政府歲入增加的重要來源。人民只要在證券市場賣出股票，不論最後投資究竟賺錢還是賠錢，國家即依法按成交金額課徵證交稅。從經濟實質來說，政府就是從龐大的證券交易中「抽頭」。
問題當然不是證交稅沒有法律依據，而是：一個現代國家的財政歲入，能不能如此高度依靠資本市場成交熱度取得鉅額收入，再把這種具有高度景氣循環性的收入，迅速轉化成擴張政府支出的財源？
財政學要求租稅兼顧公平、效率、穩定與量能課稅。所得稅原則上有所得才課稅；證交稅卻是有交易即課稅，不問盈虧。如今政府一年預估從證券交易取得六千四百億元，竟又將歲入增加包裝成「AI紅利」。
我們要問：證交稅什麼時候變成AI紅利了？
真正的AI紅利，應該是科技進步帶來生產力提升、企業獲利增加、勞工薪資提高、產業升級與國民所得成長，再由此產生合理而穩定的稅收。如果只是因為AI產業帶動股市成交量大增，使政府從每筆交易取得更多證交稅，再把其中一部分拿出來普發現金，至少應該老老實實告訴人民：這究竟是AI紅利，還是股市熱絡帶來的鉅額稅收？
更何況 政府真的已經把人民的錢用好了嗎？
審計部今年提出114年度中央政府總決算、附屬單位決算及特別決算等七冊審核報告，按照公務機關、國營事業、非營業特種基金及特別預算等，總共揭露六百八十二項重要審核意見。
六百八十二項！
這還只是審計機關依法查核後列出的「重要審核意見」。一方面中央政府預算規模不斷膨脹，另一方面審計報告年年揭露大量缺失。政府不先追究每一筆錢究竟有沒有浪費、每一項計畫究竟有沒有效果，看到歲入增加，第一個想到的竟然是再拿二千三百五十七億元普發一萬元。
這是哪一門子的財政紀律？
如果國家真的有財政餘裕，為什麼不先減輕國家債務？為什麼不改善勞保、健保等社會保險的長期財務？為什麼不投入少子女化、長照、教育、司法、治水及真正需要政府協助的弱勢人民？
為什麼連億萬富翁也要發一萬元？
更重要的是 誰授權總統決定發這二千三百五十七億元？
《憲法》第六十三條明定，立法院有議決法律案、預算案及其他國家重要事項之權。中央政府總預算應由行政院依法提出，送立法院審議。總統當然可以提出政策主張，但國家的歲入不是總統的收入，國家的歲出更不是總統的私房錢。
二千三百五十七億元不是總統府的紅包，而是人民的錢。
然而，賴清德最近在兒少福利上所做的事，更值得從憲政上追究。
今年五月，賴清德宣布「台灣人口對策新戰略」，其中最重要的措施之一，是0至18歲兒少每人每月五千元成長津貼，一年預算規模約二千億元。要用這麼多的納稅錢，行政院政務委員陳時中其後卻公開表示，這項成長津貼的法源規畫是比照育兒津貼，「採作業要點處理」，由衛福部擔任主管機關。
請注意：一年約二千億元、適用全國0至18歲兒少、連續十八年可能涉及數兆元財政支出的重大社會給付制度，行政院原來打算用的竟然只是「作業要點」。
偏偏立法院後來真的制定法律了。
七月二十四日，立法院三讀通過《台灣兒少成長及未來帳戶條例》，把兒少成長津貼與未來帳戶透過國會立法加以制度化；行政院卻認為條例侵犯行政權、違反權力分立，行政院長卓榮泰八月十七日決定不予副署，並表示仍將繼續推動行政院自己提出的「台灣人口對策新戰略」。
這就產生一個極其荒謬的憲政現象：立法院制定法律，賴清德不要；行政院自己訂作業要點，賴清德卻要。
《中央法規標準法》第五條規定，關於人民權利義務及其他重要事項，應以法律定之；第六條更明文規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」第十一條並規定，命令不得牴觸憲法或法律。
行政給付當然不是一律都必須制定專法，既有法律已有充分依據或明確授權者，行政機關自得依法訂定命令執行。但是，一個適用全國0至18歲兒少、每人每月五千元、一年耗費約二千億元，而且具有長期持續性的重大社會給付制度，究竟還能不能只用行政機關自己訂定的「作業要點」建立？
這正是法律保留原則必須回答的問題。
尤其行政院一方面主張立法院以法律建立兒少給付制度侵害行政權，另一方面卻認為行政院自己以作業要點建立類似的鉅額給付制度沒有問題。
那麼我們要問 究竟誰才是在破壞權力分立？
權力分立從來不是行政權抵抗國會的護身符，更不是「行政權優越原則」。恰恰相反，法律保留、國會立法、預算審議以及依法行政，就是民主憲政用來防止行政權自己決定政策、自己決定規則、自己決定花錢，再自己執行的制度。
現在我們看到的卻是另一種危險模式：
稅，行政權收； 錢，行政權編； 紅包，總統宣布； 福利，行政權自己定； 立法院制定的法律，行政院不喜歡就不副署； 行政院自己的作業要點，卻可以照樣花數千億元。
如果這也叫權力分立，那麼權力分立豈不是只剩下一條原則：立法權不能侵犯行政權，行政權卻可以取代立法權？
《納稅者權利保護法》第一條開宗明義，就是要落實憲法生存權、工作權、財產權及其他相關基本權利保障，確保納稅者權利、實現課稅公平並貫徹正當法律程序。
人民不是政府財政的提款機，納稅人的錢更不是政治人物虛幻支持度、操弄選舉的紅包。
所以，普發一萬元真正的問題，從來不是人民要不要這一萬元。
一萬元誰不喜歡？
問題是，政府先從人民的所得、消費、財產與證券交易取得鉅額租稅，再由賴清德站出來宣布「發給全民」，人民豈不是先把自己的錢交給政府，再對政府把其中一小部分還給自己感恩戴德？
這不是政府發錢給人民，而是政府拿人民的錢發給人民。
更嚴重的是，如果政府一方面可以拒絕國會制定的法律，另一方面卻可以用自己訂定的行政規則建立每年數千億元的給付制度，那麼問題就已經不只是財政紀律，而是行政權是否仍願意接受憲法及法律的拘束。
國家課稅，要有是非；政府花錢，要知廉恥；總統與行政院使用人民的錢，更應知道憲政分際。
因此，人民真正應該追問的，不是「我的一萬元什麼時候入帳」，而是：錢從哪裡來？ 為什麼這樣收？ 憑什麼這樣花？ 法律依據在哪裡？ 最後又由誰負責？
如果這些問題都不必回答，只要國庫有錢，賴清德就可以宣布發紅包；只要行政院不喜歡國會制定的法律，就可以拒絕副署，再用自己的作業要點另起爐灶，那麼我們現在最需要找回的，已經不只是財政紀律，而是一個憲政民主政府最起碼的是非、廉恥與法治！
＊作者為「新故鄉智庫」國政顧問，本文原刊ettoday新聞雲，經作者授權轉載，原文連結：https://forum.ettoday.net/amp/3222754
