憲法法庭連續劇之三　國會有權處罰官員才是憲政基礎　立委成為無牙老虎就只能當名嘴(施威全)

作者：施威全(倫敦大學伯貝克法律學校博士)

英國國會為了行使其職權，可以處罰國會議員與平民，當議員或平民干擾大會或委員會的議事，構成藐視國會，國會有法律權力以及君主賦予的特權：警告、驅逐、罰錢、監禁議員或平民。

為執行立法功能、落實責任政治，英國的上議院、下議院經常性地授權各委員會行使國會職權，包括傳喚個人（persons）、書面（papers）與紀錄（records），俗稱國會的PPR權力，被傳喚者須遵從。被傳喚的對象拒絕出席國會作證時，下議會侍衛長得扮演拘令官，帶著象徵議會權力的權杖做為令狀，強制個人出席國會聽證。這時候侍衛長不是司法體系的法警，也不是行政體系的警察，但與法警、警察一樣得行使某種程度的強制力，也可以要求警察協助行使其職權。當權杖這個物體逐漸只剩下儀式性的功能時，例如用來敲開上議院的門啟動開議儀式，書面令狀就取代了權杖。

國會傳喚的權力大，甚至可以要求律師提供其客戶的資料，儘管這些資料受到「律師─客戶保密特權」的保護，在英國稱為legal professional privilege （LPP）。例如2010年時下議院的文化、媒體與運動委員會就傳喚Harbottle & Lewis 律師事務所提供其客戶資料，這涉及到國際新聞界的一個大案子，梅鐸集團旗下的《世界新聞》非法竊聽失蹤少女米莉・道勒及其家人的電話，干擾警方破案，梅鐸本人被傳喚、出席委員會，《世界新聞》委任的律師也得交出與本案有關的資料。

國會行使立法、聽證、調查，媒體大亨、律師、官員、國會議員得配合，因為國會擁有處罰的權力，包括罰錢、監禁當事人等。儘管強制性的手段非常罕見，國會取得證詞、證物通常都是以協商的手法，施以政治壓力，期待當事人「自願」配合，若不是國會擁有最後的脅迫力量，不可能讓當事人「自願」配合國會行使立法、聽證、調查等權力。

國會可以發出拘禁、強制傳喚甚至處罰、監押議員、官員與平民，只為了行使國會職權，這倒底有無正當性？是不是混淆了立法與司法的角色？

一、正當性：就如法庭開庭時，法官認為律師、當事人乃至觀眾藐視法庭、干擾審判，法官得以處罰上述人等，甚至要求法警逮捕監禁。法官如此做，為了確保法庭程序，法警雖不是行政權體系下的警察，但仍然得以執行逮捕；國會執行處罰是同樣的概念。

二、立法與司法的角色分際：英國國會此般權力源自普通法，司法系統並不挑戰國會此權力，國會沒有侵犯司法權的問題。三權分立是簡化了的憲政原則，實際上三權的關係常有所重疊，法警涉及法庭事務時擁有與行政體系警察類似的權力，同樣的，下議院的侍衛長以及代理人也是。三權相互重疊最簡單的例子：雖然普通法的核心基礎是對私人財產權的保障，以穩固資本主義既定的生產關係，但在普通法體系下，不只是司法體系可用判決剝奪財產權，行政體系也可以逕行執行，例如罰款、限制建蔽率等。英國行政法體系建立在法庭判例以及成文法的基礎上，行政體系的剝奪財產權措施不等於侵犯了司法權，同時行政決定必須面對司法審查。三權的關係並非涇渭分明，國會的某些罕見作為，與司法權重疊但不算侵犯司法權。

以上是憲政的運作基礎，國會若成為沒有利牙的老虎，國會調查權就是虛的。

日前憲法法庭針對立法院改革法案的判決，就是拔掉立法院的牙齒，大法官們限縮了立法院職權，把立法─行政的關係推論到行政權獨大、不受立法院依法克責的極致。在【113年憲判字第9號立法院職權行使法等案】判決，大法官如此為文：

「於立法院受質詢且有答詢義務之行政首長、…應邀至委員會備詢，並負有說明義務之政府人員，抑或於立法院調查委員會之調查（聽證）程序為證言之政府人員，其於立法院為答詢、說明或陳述證言等，均係基於行政院對立法院負責之前提，而負民主責任政治所要求之政治責任，亦僅負有政治責任，非法律責任。」

大法官們還強調：「行政首長或政府人員於立法院之陳述內容，涉有虛偽陳述致引發爭議者，乃屬政治性爭議，其本人自應受到民主問責，最嚴重之情形，即為去職以示負責。且如為虛偽陳述之政府人員為政務官時，其所屬政黨亦可能一併受民意之臧否與問責，乃民主政治運作之政治責任主要表現方式。」

意思是官員備詢、出席聽證調查，只是政治責任，不是法律責任；在立法院說謊也沒有法律責任，因此官員在立院所有言行都沒有法律後果，都只能訴諸輿論讓人民評論。大法官們把「責任政治」限縮為只剩下「政治責任」，否定了立法機關與行政機關之間互動、權限分際的基本法治，這等於宣判，在責任政治這題目下，立法委員的權力跟常人的自媒體沒兩樣，只能訴諸輿論狗吠火車而已。

關於國會調查權，原本國會改革法案裡的處罰機制，設計精神是「非不得以才用之」，實務上必須經過幾層程序根本難執行，但其存在是國會的最後籌碼。大法官可以質疑其設計不周延，或者認定其處罰規定是以牛刀殺雞、違反「合理性原則」，但不該完全拔掉立院的強制力，讓調查權淪為「只有開會的形式，無法實際調查」。

*本文原刊登於《中時》經作者授權轉載