作者：楊泰順（中華戰略學會資深研究員）
執政者不守法，民主只是假象
前總統蔡英文這兩天風光地在歐洲宣揚台灣的民主成就。與此同時，行政院則霸氣的表示，在野黨要求增加原住民保留地禁伐補償金的訴求，違反憲法規定立院不得增加預算的規定，故堅持不修正總預算案，全案將在下週院會進行朝野對決。
《原住民保留地禁伐補償條例》是今年六月立法院三讀通過的法案，由於當時行政院未提覆議，總統已於通過後公告實施。但遺憾的是，法案雖然已經公告實施，行政院卻在編列總預算案時，公然打臉總統，拒不將條例規定的經費編列其中，導致立院將總預算案退回程序委員會，要求行政院修正重提。朝野雙方雖然在11日進行｢和解餐敘｣，尋求可能的解套，但由於行政院堅持不修正預算，會談因此破局。
法案通過並經總統公布實施，政府若拒不編列預算，便等於是公然違法。眾人皆知，民主以法治為基礎，執政者不守法民主只是假象，同黨前總統在海外宣揚台灣的民主成就，難道不會汗顏？
民主國家由國會決定預算
行政院未依法編列預算，立法院發現後要求退回修正，其實凸顯了台灣立法權的殘缺。
任何對民主稍具常識的朋友都知道，國會最重要的功能，在於｢為百姓看緊荷包｣(purse power)，民主國家國會因此對預算編製握有相當的決定權。國家是否真正民主，當然也可以由國會的預算權觀察。
國會主權制國家，如英國等歐陸國家，預算由內閣編制國會審核。但因奉行國會主權制，國會權力無遠弗屆（俗云：國會除了生男育女可以做任何事），變動預算項目並不罕見，內閣也通常會配合。所幸這些國家政黨的約束力大，預算審核並不會因議員各自算計或利益團體遊說而造成施政混亂。在野黨若形成多數，成功否決執政黨的預算案，傳統上便視同倒閣，國會只能重新改選讓選民擔任預算僵局的裁判者。
美國立國時原本承襲英國制度，預算全由國會通過決議編制。但美國採聯邦制，政黨統合力薄弱與議員獨立性高，各部會為了爭取經費往往各顯神通遊說拉攏議員，導致總統連自己領導的政府有多少預算都搞不清楚，於是在20世紀初通過會計改革案，始將預算編製歸由白宮統籌負責。
但國會為了保留其憲法權利，刻意將預算制定分割為三個部分：一是政府開支必須依其性質先由相關委員會通過法案，此乃所謂的授權階段(authorization)，例如政府要建造橋樑便須由交通委員會通過相關的法律案；其次，通過立法後便如同取得空白支票，相關單位可以據以向撥款委員會請求撥款，此即所謂的撥款程序(appropriation)；撥款委員會認可填上金額後，該計畫款項便編入次年的總預算，由預算委員會統籌審核並與行政單位進行至少兩次的協商會議；最後在12月底前送交院會表決。
無論是英國或美國的預算審核程序，不難感受到民主國家對使用納稅人金錢的慎重。民進黨人士向來認為我國的憲政體制較接近美國的三權分立制，但當體制不利於行政權的運作時，便以各種說詞抹黑立法院擴權。
以這次的總預算案為例，《原住民保留地禁伐補償條例》是六月就已通過的法律，等同美國國會已完成授權程序，在總統未覆議的情況下，應該還得繼續走完撥款與預算協商兩階段始得編入預算書。但在台灣，過去為了行政權方便，將後兩個程序省略，使得行政院幾乎壟斷預算編製權。今天立法院發現行政體系未編列執行法律所需的經費，要求行政院修正重編，這樣的請求已算卑微，因為任何民主國家的行政機構都沒有權力，拒絕編列執行該法律所需的經費。但行政院卻以立法院不得增加預算支出的憲法規定為藉口，悍然拒絕調整。國會無法發揮完整的｢錢袋控制權｣，這樣的國家恐怕很難自詡民主。
*作者為「新故鄉智庫」國政顧問，本文原刊2024/10/18梅花新聞網，由作者授權轉載。
