容積獎勵本質就是圖利─京華城關鍵在有無故意違法(施威全)

作者：施威全(倫敦大學伯貝克法律學校博士)

蓋棺論定京華城是弊案的輿論，有兩項共通點：一、把基本事實搞錯；二、敘事邏輯上都認為：此案茲事體大，一定有重要關鍵人物插手，京華城才能容積大增。

眾名嘴說：「京華城不是都更案，竟然也可以增加容積」，就是搞錯基本規定。容積獎勵／移轉適用範圍廣，族繁不及列舉，不限都市更新，立法院的委員研究大樓就不是都市更新案而仍能得以蓋高樓，該建築以提供開放空間的方式獲得更多容積。

把基本事實搞錯者以趙少康的廣播評論最經典，除了說錯容積規定，趙少康還說：「京華城容積率一路往上調漲，容積率就是錢…它並不是都更，是一般改建…監委劉德勳，這也很奇怪，為何捅這摟子，既然監委來講，（容積）就從392調到560，還說要用都更獎勵辦法，結果就把它提高了，從560提到840。」「這中間兩個關鍵人物，一個就是監委劉德勳，另一個就是（柯文哲）副手彭振聲，就看他咬不咬柯文哲，還是他吞下來…。」

劉德勳的部份，趙少康有事實描繪的錯誤，也有邏輯上的問題。

容積應該是560％不是劉德勳一人一案的主張，也不是從他開始。2017年前監察院對此案的發文共有兩份，橫跨兩屆監委，立論一致。第一份是監察院在2013年11月12日提出的調查報告，認為台北市政府要求容積率為392％不合理、「實有未洽」，劉德勳擔任監委始於2014年8月1日，這份認為台北市政府不對的調查報告與他無關。劉德勳任監委時監院所提的糾正案是第二份，是因為業者又向監察院陳訴，而原來的監委已卸任，所以分給劉德勳接手。劉德勳沒有翻案圖利業者，因為他提案糾正的內容與先前監院的調查報告一致。名嘴們在此事實面上一直講錯。

至於邏輯上，「既然監委來講，（容積）就從392調到560」，這樣的說法好像一位監委就可以施壓台北市府更改決策。監院調查、形成並通過糾正文，涉及整個監院文官系統的參與，更涉及一群受訪專家的證詞；監院提出糾正文後，市府仍握有既定的裁量權，可以順勢參考監委意見，也可另有主張，因為糾正不是判決。監院的糾正文、市府收到糾正後的意見、會議記錄，都是公開的資料，名嘴們評論此案時只看著報紙標題講話，這些文件翻一下都沒翻。

此案容積後來又從560％調為840％，趙少康等評論時又犯了同樣的邏輯錯誤，認為一人就可以主導全案，不見此案在業者與市府、市府各機關單位間往赴來回的各項紀錄，牽涉到外部委員、內部文官，合計數十人，若說是弊案，那是一群政治上立場各異、專業上意見相左的人串通好集體欺詐；或是一人裡外上下遊說數十人、強渡關山，可能性有多大？

不是說趙少康外行，而是他受輿論影響，便想當然爾地認為弊案必有關鍵主導人物，劉德勳、彭振聲（或是柯文哲）就很方便地被點名當被控的羔羊。趙少康的邏輯也是名嘴們評政策時必犯的毛病，此案太多的規定細節、太多的參與者，眼花撩亂理不出實情；名嘴們先抓幾個戰犯，有了名字，就好像電影先cast了主角，劇情就容易敘說了。

京華城案此刻被當圖利案辦，容積獎勵本就是圖利，核心概念是藉圖利業者來圖利全體市民，以達成都市的合理發展。當然這只是都市計畫專業者的理想，常被質疑成效有問題。例如：容積獎勵對週邊環境造成衝擊、容獎偏向營造者得益，公共利益有限，最根本的質疑：一、何謂公共利益？從階級的觀點，勞工的利益與資產集團的利益絕對不一致，開發案周邊的美麗基礎建設，底層市民享用不到，就好像立法院因為容積獎勵而「捐」出來的公共空間，對一般市民無益，只是假的開放空間。二、為何改善生活環境的基礎建設、綠建築、開放空間，不是業者在申請開發許可時政府就應該克責的義務，卻還要另給予獎勵？

無論如何，台灣現制的精神是incentive（誘因）而不是法定義務，用容積獎勵來換取開發商投入都市環境的改善，這個「交換」的前提就是圖利建商，而不是講求市府與建商之間有公平的對價關係，若只是講求公平的對價關係，市府要求把容積獎勵的獲益全部捐於改善基礎建設與都市環境，建商沒有動力，就不算是incentive。因此容積獎勵的本質就是先要圖利建商。

都市計畫上的圖利，不代表犯圖利罪，圖利罪最基本的構成條件是「明知違反法令」。京華案，就算是柯文哲一人主導，「市府交待」，能讓上上下下裡裡外外都明知故意違反法令，把黑的說成白的，而讓京華城獲得「不法利益」？

這案構不構成犯罪，關鍵其實不在於有無高層下令。高層下令便民或是圖利、高層下令加快都市發展、高層對發展案的願景與下屬不一致，這都不是犯罪；關鍵在於經手本案的各層級有無明知違反法令，就看檢方查出哪些具體的明知違反法令事實。不管此案是政治追殺，還是真弊案，算是柯文哲的報應，誰叫他市長上任之初先冤枉郝龍斌市府「五大弊案」，五大弊案後來改稱五大案，案案過關，郝龍斌走過的路，柯文哲得走一遭，或許政治上才算公平。

*本文原刊登於《中時》經作者授權轉載