總統不向立院負責 錯誤的前提(施威全)

作者：施威全(倫敦大學伯貝克法律學校博士)

關於總統該不該赴立法院報告，總統賴清德提交給憲法法庭的辯論意旨書主張：因為是民選總統，所以「依責任政治原理向人民負責，而非向立法院負責。」總統不向立法院負責的概念也見於某些專家提交憲法法庭的諮詢意見書，認為我國當下是雙首長制，或總統議會制之半總統制，行政院向立法院負責，總統向人民負責。意思是由總統提名的行政院長接受國會的質詢、監督，已是責任政治的表現。

「總統不向立院負責」，這句話真能武斷地定調當下的責任政治課題嗎？有學者在提交的諮詢意見書中，立場與總統一致，其主張：當下民眾認為「總統有權無責」、「總統作為行政首腦」只是「想像的理所當然」；依照當下憲政「制度性課責」，把總統赴立院報告常態化並法制化便是違憲。

對此學者董保城提交給憲法法庭的意見書則有不同意見，他對於《憲法增修條文》中「立法院於每年集會時，『得』聽取總統國情報告」的看法與其他學者不一樣，支持總統的一方認為「得」就是總統可去可不去，董保城認為「國情報告發動的主體是立法院…『得』是『依職權』之意，而非法律的授權裁量」。

雙首長制就真的可以讓行政院長擔任總統的擋箭牌，成為總統與立院間的緩衝？「總統不向立院負責」這句話如果狹義地用來描繪當下總統與立法院沒有互動，或許成立，但要當作憲政制度合理運作的原理，據此引申為總統與立院該有的關係則有問題，因為總統作為行政首腦不是常民的想像而是政治現實，特別是當下總統並沒有任命多數黨組閣，而是少數總統硬要成立少數政府，掌控行政權的總統躲在行政院長身後並不合理，學者不該以現制阻礙了責任政治的合理發展。

即便是學者們拿來例證的美國總統制，總統是否真的只對人民負責而不對國會負責？實務上並非如此，概念上也常受到挑戰。若實務上美國總統不對國會負責，總統何需在乎國會選舉結果？民主黨也就不用擔心拜登會拖垮選情讓該黨在眾院大敗，前眾院議長裴洛西等人發動「換拜」，當然是著眼於眾院是制衡行政權的關鍵機制，總統是民主黨，眾院是民主黨多數，總統好辦事；總統是共和黨，眾院是民主黨多數，民主黨仍可牽制。

美國總統與國會的關係表現在制度上有幾項重要機制：眾院可以調查行政體系的作為；眾院可以彈劾總統、參院可以審判總統；眾院控制行政體制的預算；總統提名的高階行政官員必須經過國會審查、確認；總統是三軍統帥而眾院保留宣戰的權力並規範軍事事務。在千絲萬縷的關係中，要斬釘截鐵說總統不向國會負責，有危險。

何況美國總統與國會的關係不限於表面上的制度，如同政治學家諾伊斯塔特（Richard Neustadt）論及總統權力時常強調的，總統承載的權力有限，行使權力的關鍵在其如何形成政治聯盟。國會是美國總統繞不過的課題，這是「純」總統制的難題，遑論所謂「總統議會制之半總統制」的台灣，不可能逃避總統該如何向國會負責這關。

所謂「總統向人民負責、不向立法院負責」是危險的概念陷阱，不該躲在概念後面，進而宣稱因為此概念所以總統不用到立院報告，此憲政爭議應該聚焦到總統該如何落實責任政治，強化對國會負責。

學者黃銘輝提交憲法法庭的意見書裡有段話：「總統具有實權，與其應受到國會何種監督，並不具有當然的關連性，而仍須盱衡憲法規範與結構 …」依此，爭論重點應該是如何把總統與行政體系的政治責任轉化為制度責任，制度責任清楚了，總統與官員若不履行，該負哪些法律責任，輪廓也便釐清了。當下執政黨不該躲在「總統不向立法院負責」的口號後面。

*本文原刊登於《中時》經作者授權轉載