農業韌性需落實農保及智慧型農業(李武忠)

作者：李武忠（大農業博士，農漁經學者）

隨著極端氣候頻發，農業已成為高風險產業，農民在農業生產過程中，須面對更多更大的天然災害損害並承擔後果。為此，建立具韌性的農業成為台灣政府農業施政的重要措施之一，宣稱會透過智慧化調適作為，引導適栽區板塊移動，讓農業更具韌性。然而此次的凱米颱風，南部城鎮大量淹水，國內農業累計損失近30億元台幣，不僅龐大的治水經費遭到質疑，農業建設是否發揮韌性，外界也相當好奇。

畢竟想要建構具韌性的台灣農業，須同時考慮技術創新、教育培訓、資訊共用與環境保護等整合，只是這些年台灣花費在研發農業適應與減緩氣候變化關鍵技術的經費及專業人才嚴重不足，也未見政府積極取消損害環境永續的政策措施。當中國大陸重慶山區生產的脆梅，運用無人機順利解決外送難題時，台灣山區農產品卻還陷在土石流及對外聯絡道路中斷的窘境，只能補貼運費，凸顯台灣政府施政口號多於實際行動！

氣候變遷已對小農產生破壞性影響，導致作物產量、收入減少，近十年，台灣平均每年農業損失達新台幣近150億元。為降低農民遭遇天然災害經營風險，提高農民務農意願，除了強化農業生產環境面對天然災害的韌性外，政府還給予各項直接協助（如現金救助，低利貸款、免除利息等），並實施天然災害救助及建構保險機制，以免農家正常生活受到嚴重打擊，不過由於缺乏完整配套，政府推動農業保險始終不如預期。

在現有的世貿組織規則下，農業保險正逐步扮演著農業間接補貼工具的重要角色，以政策性農業保險代替直接補貼，也能在世貿組織規則的框架下，對農業生產實施合理保護，受到大力推廣。

台灣過去皆採以產品價格支持或要素補貼方式，這些措施皆不屬WTO規範的綠色措施 （Green box），必須加以限制或削減，目前台灣實施的農業保險是否全屬綠色措施，有必要釐清（WTO規定的收入保險綠色措施不能與品種、產量、價格等因素掛鉤）。台灣農業保險仍存在重前期投保和後期賠付，輕災害預防和過程管理，須與農業防災減災救災工作同頻。

目前台灣政府積極推動的農業保險分政策型農業保險及商業型農業保險，中央及地方政府均給予補助（提供1/3至1/2的保費補助），然而農民對於參與保險的積極性並不如預期，（目前已開辦28種品項、44張保單）。究其原因與天然災害救助，理賠標準，理賠率，損失頻率，農民觀念等有關，政府每年花大筆經費委託學者從事農保研究，理應知道問題所在並提出因應措施（如運用AI畜臉識別技術，進行身分確認，可以為牲畜承保和理賠提供真實可靠數據，快速理賠，避開道德風險，也可避免病毒傳染），而不是只顧衝表面的覆蓋率。中國大陸的農業保險係採中央保大宗農產，地方保特色農產的農保體系，目前正積極朝「保險+期貨」模式及發展農業再保險。另，中國大陸實施的林草碳匯保險等綠色保險，符合綠色措施，不僅有助於淨零減碳也可提升農業的國際競爭力，值得台灣借鏡。

氣候變遷和糧食不安全，是我們這個時代面臨的兩大挑戰，兩者又息息相關。為了應對這些挑戰，國際上正積極推動氣候智慧型農業（CSA），它是一種可持續提高農業效率、增強適應性、降低農業生產成本的農業生產和發展模式；涵蓋採用氣候適應作物品種（如抗旱豆類，耐旱玉米，耐高溫稻米，耐熱智慧豆等）、保護性農業技術、精準農業、用水管理策略和先進的農業技術（如運用核子技術幫助生產者更有效率、更生態地種植鳳梨和其他作物，運用網路技術，將氣象服務與農民需求有效結合等），可以達到提高生產力和收入，增強抵抗能力及減少糧食系統的溫室氣體排放，實現糧食安全和永續發展目標，已成全球共識，投資氣候智慧型農業以提高產量並解決土壤和水退化問題方興未艾。歐盟為幫助農民減輕和適應氣候變化帶來的影響，亦推出「農場到餐桌」戰略，亦積極發展可持續糧食系統，向氣候智慧型農業模式轉進；國外農業補貼政策正在向農業保險、農產品期權等更加市場化的方向轉變，台灣政府應加快推動腳步。

氣候變遷正在徹底顛覆農民的生活，並從根本上改變農業的生產方式，對於小農來說，學會適應氣候變遷並為未來的氣候衝擊做好準備，攸關存亡難度相當高。隨著農業風險和不確定性不斷增加，農業部門應積極調整發展策略及預算分配，強化抵禦生產和市場風險的能力，別打高空！