立法粗糙？或大法官護航？—從國會調查權被閹割談起！(蘇煥智)

作者/蘇煥智(前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。)

國會改革法案引發朝野激烈對抗，戰場燒到司法院憲法法庭，憲政爭端經憲法法庭以113年憲暫裁字第1號裁定新修正之「立法委員職權行使法」共13條及刑法141-1條暫停適用。憲法法庭是否取得社會公信，的確是很大的考驗！

一、暫停適用的法條：

（一）聽取總統國情報告部分：第15條之4。

（二）聽取報告與質詢部分：第25條。

（三）人事同意權之行使：第29-1條第3項、第30條第3項、第30-1條第1、2項。

（四）調查權之行使部分：第45條、第46-2條第3項、第47條、第48條第2項、第59-1條第1項關於調查委員會與調查專案小組部分。

（五）聽證會之舉行部分：第59-3條第2項、第59-5條第2、4、5、6項。

（六）國會虛偽陳述罪部分：刑法141-1條。

到底這次大法官憲法法庭定暫時狀態的見解是否有說服力？立法院通過的條文是否粗糙？我們就以改革的核心課題國會調查權及文件調閱權來做說明。

二、釋字325號的時空背景：

憲法法庭的裁定觀點對於文件調閱權停留在1993年釋字325號的解釋。當時的時空背景是國會剛剛實施全面改選，而監察院剛從間接選舉產生的中央民意機構之一的地位，轉變為非中央民意機構，而成為一個獨立行使職權的機構。

該號解釋針對調查權認為「惟憲法之五院體制並未改變，原屬於監察院職權中之彈劾、糾舉、糾正權及為行使此等職權，依憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，憲法增修條文亦未修改，此項調查權仍應專由監察院行使。」不過針對監察院職權「彈劾、糾舉、糾正權」以外的立法院監督職權，例如政府部門是否依法行政？是否違法失職？而不涉及彈劾、糾舉、糾正權部分，國會是否有調查權？則保持沉默。

三、325號對國會調查權沉默：

但卻明確表達「立法院為行使憲法所賦予之職權，除依憲法第五十七條第一款及第六十七條第二項辦理外，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項”提供參考資料”，必要時並得經院會決議”調閱文件原本”，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。」本號解釋將文件調閱權分為「要求提供參考資料」及「調閱文件原本」，前者經委員會決議即可，但後者需經「院會」決議。

四、585號確認國會調查權：

不過到了2004年針對319槍擊事件真相調查委員會特別條例是否違憲，大法官作出釋字585號解釋「確認立法院調查權」。其解釋文：「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思辯，審慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機能。」

五、國會調查權的限制：

惟該號解釋也對國會調查權劃定界限：「立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力，基於權力分立與制衡原則，立法院調查權所得調查之對象或事項，並非毫無限制。除所欲調查之事項必須與其行使憲法所賦予之職權有重大關聯者外，凡國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，即非立法院所得調查之事物範圍。又如行政首長依其行政權固有之權能，對於可能影響或干預行政部門有效運作之資訊，均有決定不予公開之權力，乃屬行政權本質所具有之行政特權。立法院行使調查權如涉及此類事項，即應予以適當之尊重。如於具體案件，就所調查事項是否屬於國家機關獨立行使職權或行政特權之範疇，或就屬於行政特權之資訊應否接受調查或公開而有爭執時，立法院與其他國家機關宜循合理之途徑協商解決，或以法律明定相關要件與程序，由司法機關審理解決之。」

六、人員陳述證言或意見：

立法院調查權行使之方式，並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限，必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段，本院釋字第三二五號解釋應予補充。惟其程序，如調查權之發動及行使調查權之組織、個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等，應以法律為適當之規範。

不過釋字585號通過後因「319槍擊事件真相調查委員會」涉及刑事偵辦及法院判決，所以國會調查權只能在司法判決確定後才能進行調查。其後遂不了了之。

七、文件調閱需院會決議太嚴苛：

這次憲法法庭裁定針對文件調閱權仍然依釋字325號解釋，將文件調閱權分為「要求提供參考資料」及「調閱文件原本」，前者經院會或委員會決議即可，但後者需經「院會」決議。筆者認為這個見解停留在32年前的觀點，顯不合宜！我認為：

1、釋字325號是在不承認立法院有調查權的情形下的「參考資料」及「文件調閱權」。但釋字585號已經明文承認調查權，是則在立法院調查權行使下的文件調查調閱，則理應尊重調查委員會的決定。

2、釋字325號是1993年的解釋，但2005年12月28日政府已頒布政府資訊公開法，該法立法目的：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」政府資訊都應該儘可能向人民公開了，更何況對於監督政府的國會更應該公開。

至於政府資訊公開之限制，則應依該法第18條之規定。

八、調查權行使需院會決議，剝奪委員會角色：

憲法法庭裁定認為立法院調查權的行使需「經院會決議」，並引用釋字585號「必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見」。惟查該號解釋只針對邀請人員陳述證言或意見，需經院會決議。在尚未涉及邀請政府官員及其他相關人員陳述證言或意見，釋字585號是沉默的。所以我認為在委員會決議成立調查小組或調查委員會，其實並非不可。而且這也跟目前以委員會為重心的國會運作實務相符。但此次憲法法庭卻站在保護政府立場，對於國會調查權的行使，採取高門檻需經院會決議。

九、結語：

此次大法官憲法法庭暫停適用14條文，以立法院調查來看其憲政法律見解，採取過度保護政府部門的立場，而限縮國會調查權及文件調閱權，採取高門檻的標準，都必須院會決議同意，才能行使調查權及文件調閱權。其法律見解比釋字585號還保守，可以是開民主倒車！也讓少數在野黨根本沒有行使調查權監督的機會。

*本文原刊登於《優傳媒》經作者授權轉載