樂見選罷法修法 提高罷免難度(楊泰順)

作者：楊泰順（中華戰略學會資深研究員）

立法院內政委員會4日排審《選罷法》部分條文修正案，引起民進黨團的強烈不滿，當日上午6時發布甲級動員，搶在會議開始前霸占主席台與發言台，阻擋國民黨與民眾黨聯手審查該案。除了違反議事規則的院內阻擾行動，民進黨也號召民間團體，再度集結於立法院外，指控藍白聯手｢沒收人民的罷免權｣，造成台灣｢民主的倒退｣。

國會為合議制機構，決策以多數意志為依歸，這是小學生都懂的道理。民進黨占多數時，常以優勢人數否定少數黨的意見表達，並自認符合民主程序；待自己成為少數政黨，則又發動肢體抗爭，阻攔不合己意的議案，並嫁禍對手未善盡溝通。若說行徑宛如流氓政黨，衡諸事實一點都不為過。更可議的是，明明是以行動阻擾民主審議程序，卻又大辣辣地引用歪理稱自己為民主的捍衛者，混淆民眾對民主的正確認知。

此次《選罷法》部分條文修正案主要內容為二：一是修正《選罷法》第七十五條，將原定｢就職未滿一年者，不得罷免｣，改正為｢就職未滿一年者，不得為罷免之提議與連署｣。另一則為修正《選罷法》第九十條，將罷免案的通過條件：｢有效同意票數多於不同意票數，且同意票數達原選舉區選舉人總數四分之一以上，即為通過。｣另加上｢且同意票數須超過被罷免人當選得票數｣的新要件。這兩項修法目標，的確會增加民眾罷免官員或民代的難度，但是否如民進黨所稱，違反民主原則？衡諸民主實踐的內涵卻又未必盡然。

罷免權並非民主制度的要項

遠在西元前六世紀雅典實施直接民主時，便有罷免制度的設計，當時的公民可以透過「陶片罷免制」(ostracism)要求不受歡迎的官員離職。但當時罷免成功的難度甚高，所以成功案例並不多，歷史考證僅在西元前五世紀出現過十二個成功案例。但令人驚駭的是，這些有限案例均證明，罷免提案被有心人操作為鬥爭工具，且有作票的跡象。或許因為這些負面的效應，西方社會在隨後兩千餘年摸索民主體制時，根本未將罷免權視為表達公民意志的重要工具。故而美國建國之初，雖曾在邦聯條款引入罷免制度，但重新制憲時便加以排除，顯見美國開國菁英也認知到此一制度的負面效應。

十九世紀末，美國兩黨壟斷政治權力達到高峰，明目張膽的利益勾結造成政府的貪汙腐敗。北方數州有識之士於是推動「進步改革運動」(Progressive Movement)，爭取在選舉權外另設罷免權、創制權及複決權，希望藉此制衡政黨的專擅。孫中山先生當時正好遊歷美國，受到此一運動感召，認為人民擁有四權乃為民主趨勢，故將此概念納入民權主義，並成為後來國民黨制憲時的重要主張。

罷免權雖然重見天日，但西元前五世紀實施罷免制度所出現的弊端，並未因時代不同或民智提升而不復存在。允許公民直接行使四權乃建立在一個重要的假設上：公民具有理性獨立判斷的能力。但二十世紀後的經驗研究顯示，公民行使權力往往受到團體屬性或身分認知的影響，使得公益與私利間的判斷空間受到擠壓。當公民不是透過理性判斷而是受到團體蠱惑，四權的運用便為政黨與利益團體創造了新的操弄空間，尤其以罷免權行使所引發的政黨惡鬥最為不堪，也最悖離民主的理想。

由於罷免權容易引發政黨惡鬥，美國人在罷免權的運用上，顯得相當自制。故當全部州都已允許公民可以行使創制複決權時，迄今也只有約十八州允許州民可以提出罷免，且多數案例均屬地方基層官吏，如教育專員等。立國兩百五十年，也僅有兩位州長遭到罷免。有些州因為擔心選民不負責任的罷免在任者，甚至要求罷免投票必須連同繼任者選舉併同舉行，使得罷免的成案更加困難。至於聯邦政府，則迄今不允許罷免行政官員或參眾議員。

台灣特殊的國情並不適合運作罷免

台灣民主化過程中，由於歷史因素常造成社會朝兩極化傾向割裂，如統獨、省籍、語言、認同、甚至兩黨等。學者認為兩極化社會並不利於民主的落實，因為任何政黨就算透過公平競爭取得執政權，合法性都還是會受到反對者的質疑，如民進黨被控搞台獨，國民黨被控賣台等。民主理論大師薩多里(Giovanni Sartori)便曾指稱民主實踐的成功，必須社會的｢多元分權｣先於｢政黨分權｣出現，他因此堅信，無此條件的社會將難以移植民主制度。

若公平選舉不能授予當選人的合法性，一旦體制賦予民眾有行使罷免之權，則不難預見，罷免權將被選舉落敗的一方運作為政治鬥爭的工具。尤其，罷免有基本連署與通過的門檻，若無政黨的組織協助，將很難有成功的機會。故而，如何在選舉後讓勝負政黨都能專注前看，以強化選民溝通爭取下次的勝選，而非挖盡心思給當選者使絆子，便須提高罷免的通過門檻，甚至廢除該制度。

國民黨提出的《選罷法》修正案，要求在公職當選後一年內，不得發動罷免連署與提議，及罷免通過的票數，必須高於當選人的當選票數，目的均無非是在提高罷免難度，杜絕政黨的非分之想。此一改革符合民主制度的走向，絕非｢民主倒退｣。

其實，民主改革者很早便認知，要使民選官員與民意代表向選民負責，唯一法門便是縮短任期，而非創設罷免權。如此說來，當初國民黨與民進黨聯手修憲，將立委任期由三年延長為四年，或許才是台灣民主倒退的真罪魁禍首。

*作者為「新故鄉智庫」國政顧問，本文原刊2024/7/7梅花新聞網，由作者授權轉載。