軍機處、侍從室與賴清德的委員會執政體制(顧立民)

作者：顧立民（大學教授）

日前賴清德總統宣布將成立「國家氣候變遷對策委員會」、「全民防衛韌性委員會」與「健康台灣推動委員會」，引起外界不少爭議，認為這是疊床架屋之舉，甚至有可能造成「大總統，小閣揆」。總統成立委員會非始自賴清德，李登輝、陳水扁、馬英九與蔡英文都曾經成立各種性質不同的委員會、辦公室或工作小組。但賴清德成立委員會之所以引起軒然大波，主要是因為三個委員會所涉及的範圍，幾乎已經涵蓋行政院主要部會的業務，尤其「全民防衛韌性委員會」更是如此。再加上賴清德從政以來，給外界的印象就是作風強勢、控制慾強、偏好挑戰既有體制或慣例，不免令人擔憂委員會日後會成為「太上行政院」，讓政府成為賴清德「一個人的武林」。

其實，無論是中華民國憲法或是總統府組織法，都未明文授權總統得設置各種委員會，顯然這是總統個人從憲法所賦予之國家元首地位與相關權力，自行擴充解釋而產生的體制外機構。在近現代中國歷史上曾經兩度出現直屬於國家元首的類似機構，一個是大家耳熟能詳的清代軍機處，另一個是比較少人聽過的國民政府軍事委員會委員長侍從室（簡稱侍從室）。

清代軍機處設立始於雍正，主要處理朝廷用兵西北的軍需機密事項，本為臨時性質，雍正十年後成為正式機構，直到宣統三年才解散。其具體執掌包括撰擬諭旨、處理奏摺、參議大政並提出意見供皇帝定奪、參審大案、奉旨調查重大事件等，成為內閣（六部）以外的政務核心。軍機處的設立是便於皇帝跳脫當時官僚層級繁複、效率不彰的內閣，讓皇帝的個人意志能迅速有效被貫徹實施，具有相當重要的地位。

侍從室則是蔣中正為指揮剿共軍事需要，於1936年1月將委員長南昌行營侍從室擴編而成，直到1945年11月抗戰結束後撤銷。侍從室下設一、二、三處，其中以第二處最為重要，在戰時所有委員長發給各黨政軍機關主管的公文均由第二處承辦，1942年於該處另設機要組，所有作戰命令、部隊調防、軍事情報之傳達均由該組以密電互通。侍從室主任的位階雖比國民政府的部長低，但其職權之重要卻遠非任一部長所能比擬，侍從室的定位如同蔣中正個人的總部或參謀部，蔣透過侍從室來統治整個國家，成為國家運作的神經中樞。

由總統以行政命令設立的委員會與清代的軍機處及國民政府時期的侍從室相較，其法律定位更加模糊，既無明確的法律授權，也不受任何組織法的規範。一般來說，為總統成立委員會辯駁者通常有兩大理由：

第一，白宮與日本內閣也有設置各類委員會，用以執行特定政務。此種論點刻意忽略我國的半總統制（或雙首長制）與美國的總統制、日本的內閣制不同，美國總統與日本首相都是最高行政機關首長（美國總統還是國家元首），設置專門之委員會或許可能產生職權重疊之現象，但於法並無不合。但我國憲法明文規定行政院為國家最高行政機關，首長是行政院長而非總統，有關提議設置國家行政機關是行政院的職權，總統自然不宜也不應擅自設置體制外的委員會。

第二，總統設置這些委員會只是想要廣納各界人才，以備顧問諮詢而已，無須過度解讀。若真是如此，根據憲法與相關組織法規定，總統可以聘任資政、國策顧問、戰略顧問與國家安全會議諮詢委員，加總起來超過百人以上的法定編制員額（尚不包括其他行政事務人員），難道還不夠總統諮詢國家大政嗎？當初蔡英文成立的年金改革委員會，在總統個人意志的堅持下，實際上成為凌駕於負責年金事務的考試院與行政院，具有實質決策權力的行政機構。以賴清德總統一貫的行事風格，我們很難相信三大委員會未來真的是僅備諮詢而已！

我們從總統府針對國會改革法案聲請釋憲的理由，已不難看出賴總統抗拒接受立法院代表民意監督的心態。因為憲法與立法院職權行使法，關於聽取總統國情報告的條文所用字眼為「得」而非「應」，並未強制規定立院經院會決議排定議程後，總統就必須到立院進行國情報告。以賴清德在台南市長任內可以兩百多天不進議會備詢的先例，屆時就算立院院會決議邀請，想必總統也可以找出一百個理由「耍賴」不去。

因此，在藍白為立院多數的現實下，賴清德想出的巧門就是成立位階、員額、執掌均欠缺法律明確規範，且無須到立院備詢、接受監督的各種委員會，運用總統與民進黨主席之地位與權力，使之成為「有實無名」的最高行政機關。如此一來，不僅閣揆將成為總統的幕僚長，各部會也將淪為接受委員會指令辦事的下級機構，立委質詢的將只是一群「一問三不知」的人形立牌，立法權對於行政權的監督勢必會大打折扣。尤有甚者，社會大眾所關心與存疑的光電、疫苗口罩、3+11破口、雞蛋（食安）、潛艦國造等可能的弊端黑洞，也正屬於這三大委員會所涵蓋的範圍，這又是何等令人細思極恐的巧合？！

清代的軍機處與國民政府的侍從室，畢竟都是封建君權與黨國體制下的產物，並不足取。如今台灣已是全球的民主化模範生，絕對不容許出現領導者意圖師法故事，妄圖透過體制外的委員會實現個人集權的情形。我們必須正告賴清德總統，當您大聲指責在野陣營毀憲亂政，任意擴權時，恐怕您處心積慮建立的委員會執政體制，才是真正摧毀台灣民主憲政體制，走向一人集權獨裁的元凶！

*本文原刊2024/6/26中時，由作者授權轉載。