台灣應該把握最新民意進行憲政改革─德國經驗的參考(劉書彬)

作者：劉書彬（作者為東吳大學政治學系教授）

黨政治是現代民主政治運作的根本，我國自2008年起立委113席選舉中，34席不分區立委由選民的第二張政黨票選出後，使得非藍、非綠政黨有機會透過此政黨比例票，爭取到5%以上選民支持，來突破採單一選區直選席位由藍綠掌握的66%國會席次，而反映多元民意。

然而16年五屆立委選舉以來，即使在藍綠之外，獲得最多政黨選票於2024年立委選舉全國達到22%的民眾黨，由於我國立院選制採混合並立制，全國不分區政黨票和席次是單獨計算，對應分配席次僅有34，約占總席次的30%，因此民眾黨在2024年起的第11屆立法院中僅獲得8席不分區席位，換算成總席次比僅有7.1%比例。這造成小黨席次過低代表的現象，致使無法反映台灣社會多元民意，藍綠對立狀況依舊存在。因此自2008年起，立委選制改為以德國聯邦議會選舉為範本的「混合聯立制」，早成為歷屆立委選舉各政黨對國會選制改革的主流政見，甚至是立院在野政黨修憲的主要主張。

究竟德國聯邦議會的選舉制度為何？其組成規模和做為立法核心的委員會是如何運作的，讓其在二次大戰結束戰敗後。很快在廢墟中復興經濟再起，並納粹極權國家很快轉型為民主國家，瞭解德國聯邦議會制度與運作演變，或許可作為台灣國會改革的參考。

德國是個聯邦國家，地方層級共有16個邦，其中包含首都柏林在內的三個城市邦：漢堡和布萊梅。因為其為聯邦制國家，所以國會為兩院制，其一為由人民直選的為聯邦議會（Bundestag），性質類似同為聯邦國家－美國的眾議院；其二為聯邦參議院，是由16個邦政府的代表所組成，反映各邦政府的意見與利益。

聯邦議會的法定議員名額為598，選舉制度為結合「單一選區多數決」和「政黨比例代表制」的混合聯立制，屬於變型的比例代表制。其各政黨所得到的總議席大致是以比例代表選區所得的選票來確定，各政黨在單一選區所分得的議席不得超過比例代表區所分配到的議席。每位選民有兩張選票，598名議員中佔一半比例的299名為選區直選議員，採單一選區多數決選出。選民藉由投第二張政黨票，經各邦計算在該邦的各政黨得票票數和比例，扣除各邦未達5%的政黨選票後，再來分配該邦的各政黨在該邦的總分配席次。

由於各邦的傳統大黨，如：基民盟和社民黨受益於第一張票採取的單一選區多數決，有利於大黨獲取席位，其實際直選席位，可能高於作為該邦席位分配基準的所獲得第二張政黨票席位，這些大黨們所超出的應分配席位，稱為「超額席次」（Überhangmandat）。而為了反映以政黨比例代表制的分配精神，聯邦議會選舉法規定必須以增加其他政黨「平衡席次」（Ausgleichsmandat）方式，來調整因應該邦各政黨個別席次符合該邦的政黨票分配比例。因為各邦依前述規則調整該邦整體席次，再經加總各邦實際的議員席次後，該屆聯邦議員席次常超過法定員額的598席。例如：最近一次的2021年德國第20屆的聯邦議會選舉中，出現34名超額席次，但相關各邦為了平衡這34名，聯邦議會後來共新增104名議員，致使該屆聯邦議會規模達到736名。

德國聯邦議會的委員會組織

法定名額598位的德國聯邦議會，其下設常設委員會，其組成由每屆任期開始重新命名和組成，其常設的委員會分為兩類，一類是依據德國基本法規定，或是因為某些法律條文規定須設置的，如：請願委員會和國防委員會等。第二類是因立法或監督聯邦政府而設立的委員會，基本上聯邦議會中均設一常設委員會來對應每個聯邦部會，其數量會根據不同屆期聯邦政府部會的數量而定。例如：1949年第一屆聯邦議會共有40個常務委員會，第六屆只有17個常務委員會。此外，由於德國聯邦議員數額常達到超過600人，因此委員會之下，還設有小組委員會，集中處理具體議題，並就相關問題做出決議。

委員會由一名主席、一名副主席，和一定數量的委員組成。每個委員會的成員人數各不相同，取決於該委員會預期的工作量而定。委員會席次必須反映全體會議政黨們在該屆聯邦議會的關係結構，委員會的席位多寡是根據全體會議的實力關係來分配的。每個黨團按照其在聯邦議會的份額比例在委員會中擁有一定數量的成員。由黨團領袖們決定哪位議員在哪個委員會，他們盡可能滿足各議員自我期許的願望，然每位議員只能是一個委員會的正式成員。

在委員會中，各政黨透過數學程序達成組織運作共識

委員會主席具有重要地位：他們負責籌備、召集和主持會議。首先各黨團之間會先就委員會如何任命主席和副主席進行談判。如果未能達成一致意見（如上次選舉後的情況），則將適用「聖拉葛/薛波斯」(Sainte-Laguë/Schepers)最高均數分配法的規則來確認各黨團進入委員會的程序和數額，如此將黨團的強度連結轉換為委員會席次分配順序和其數額。

委員會內的黨團及其領導人

在委員會中，除了委員會主席佔有重要地位外，每個黨團在每個委員會任命一名發言人，他是該委員會中領導層的主要聯絡人。一方面，委員會中各黨團發言人在確定各委員會中會議進程方面發揮關鍵作用。另一方面，如果委員會會議談判過程中出現衝突，他們又充當仲裁員。

委員會成員的投票權

每個委員會正式成員在委員會中擁有一票。議員可以參加所有委員會會議，但在其他委員會僅能代表未出席的小組正式成員進行投票。

對於無黨籍或是不屬於某黨團或團體的議員，聯邦議會議長將會在傾聽該類委員的意見後，分配這類委員們委員會席次。這些議員在各自的委員會中享有發言權和提出議案的權利，但無投票權。

決議的技術準備

在聯邦議會議事規則中，常設委員會被稱為「聯邦議會預備決策機構」。即使這個定義簡短，也足以說明委員會對議會工作的顯著重要性。

各領域的法律草案在各委員會中進行討論，並由主責的委員會將其轉化為可由全體會議決定的版本。主責委員會所謂的決策建議還包括：宣布一項法案「完成」（畢業），例如：該法規已被納入另一項法案時。

聯邦議會全體會議對建議的決議進行投票—通常是在另一場辯論之後。因此，委員會成員承擔了立法過程中很大一部分技術工作。

委員會的自我推薦提案權和聽證會的權利

通常，各委員會的討論主題由聯邦議會全體會議指定：全體會議一讀後，法律草案將提交相關專業委員會進行討論，無論是徵求主要建議還是共同審議，甚至只是尋求專家意見。

委員會也可以自行採取行動。透過委員會的提案權自行提案，他們可以就其職責範圍內的問題提供建議，而無需／會的推薦，並從各部會獲取有關立法提案的資訊。

委員會也可以隨時安排利益團體、代表和專家的公開聽證會。此類聽證會旨在為委員會成員提供額外資訊，並使他們能夠根據有關法律預期效果獲得盡可能完整的訊息，來確定自己的投票行為。

總結

由以上德國聯邦議會委員會的組織結構、運作、成員的投票權行使來看，委員會雖然作為法案討論的核心，但仍舊是以議會中的黨團實力和結構關係，來架構委員會的運作。各委員會是透過黨團協商來決定委員會主席和副主席，若無共識，就會依照數學公式來決定委員會內各黨團分配順序和數額。無黨籍或是無政團之議員則在所有黨團議員進入委員會席次後，經聯邦議會議長與之意見交換後，進入委員會，但因無政黨支持，所以在委員會中並無投票權，這般遭遇或許在一般國會中顯得極不合理。但在德國這樣賦予「政黨」憲法地位，且民主政治就是政黨政治的國家，加上其選舉制度以政黨比例代表制分配席位為精神，因此無政黨提名者能以直選席位當上聯邦議員者，幾乎少之又少。惟就算限制其在委員會的投票權，但其在全體議會的投票表決權和具黨籍議員身分者無異。

同樣地，在立法提案和聽證會的舉辦上，黨團仍是主要角色。這樣的國會政黨政治運作，在搭配德國內閣制中行政立法合一，由最大黨領袖擔任聯邦總理，統領聯邦政府內閣，其他執政黨主席和成員加入聯合政府，成為聯邦政治的發動者，由其決定聯邦政府與聯邦立法議程，配合上政黨政治和政黨紀律，再加上每年都有3～5個邦議會舉行選舉，決定各該邦的總理和邦政府，如此聯邦議會和邦議會選舉結果交替反映最新民意，德國的政黨政治就在這內閣政治體制和至少兩重的選舉制度和結果下，不斷強化茁壯。

本屆立法院的政黨結構中：國民黨52席與親藍2席無黨籍立委，和民眾黨8名立委共62席，均主張強化國會的監督權限，包括：總統赴立法院國情報告常態化；強化委員會功能；健全立法院聽證及調查權，以及制定「藐視國會罪及國會偽證罪」等，若能藉由前述國會多數議員之力提升國會監督行政權力道，將使得目前陳建仁的看守政府和未來賴清德520任命的新政府須尊重且回應國會的立法意向，且施政更反映民意。

然台灣多元社會，豈只有三個政黨的聲音和民意？若能把握2024的國會新民意，透過召開國是會議，進一步促成修憲，改革立法院選制，強化政黨政治，乃至於恢復立法院對行政院長的同意權，甚至將總統選制由目前的相對多數改為兩輪決選制，將增強直選總統的民意正當性；以及強化行政院長兼具來自於總統和國會的權力基礎，而能具備的國會多數民意順利執政。

若能如此，台灣的立法院能反映穩定的多元民意並有效監督政府，行政權的總統具有絕對民意基礎，甚至因此促成政治主張相近的政黨在總統選舉上的制度性合作，並使得行政院具備能反映立法院多數民意。如此一來，政黨在新的憲政制度中扮演重要角色，也能健全台灣的民主政治。一舉數得，台灣的民主就能再度深化鞏固。