為柯文哲的內閣制釋疑(馮國豪)

為柯文哲的內閣制釋疑(馮國豪)

作者:馮國豪(台灣新故鄉智庫基金會理事、崑山科技大學副教授。)

距離2024年總統大選只剩三個多月,民眾除了關心藍白合問題外,也關心各候選人陸續提出的政見,近日柯文哲丟出不少治政改革議題,如「內閣制」、「聯合政府」或「立委選舉聯立制」等都引發朝野關注。其中「內閣制」、「聯合政府」更被執政的民進黨委員批評是「為缺乏人才美化」,也質疑柯文哲「自比皇帝」,聯合政府就是政治分贓。

其實除了執政黨外非綠朋友也有不少雜音,認為走向內閣制需大規模修憲、內閣制需兩院制衡…等。有鑑於此,筆者擬從不同角度為柯文哲的相關主張釋疑。

一、要走向內閣制需大規模修憲相當困難?

2004年前總統陳水扁任期內,立法院提出憲法修正案,2005年增訂了憲法增修條文第12條,立下極高的修憲門檻,自此再無任何修憲案通過。因此,不少質疑者認為現行憲法要走向內閣制精神,至少要恢復閣揆副署權,如果要落實內閣制就要讓閣揆及重要部會首長需由立法委員兼任,憲法就必須大幅修改,以現行修憲規定幾乎不可能實現。

但筆者以為,如果2024年藍白合作成功順利完成政黨輪替,可先由有共識的部分,如恢復閣揆副署權、國會解散重新改選後閣揆要重新任命等先提出逐步修憲;如果修憲還沒建立共識,可由新總統建立憲政慣例,例如法案簽署、部會首長任命,可主動邀請行政院長副署;部會首長任命,也可先由行政院長公開提出,再由總統發布;官員也可多從不分區立委中遴選。

二、內閣制必須走向兩院制?

有不少政治學者提出,要走向內閣制就要如英國、日本那樣建立兩院制,才能對立法院有制衡的力量。其實憲法原本就有兩院制的設計,只是2005年第七次修憲將國民大會廢除,如果要恢復兩院制,將國民大會恢復即可(當然選舉方式要重新研議);然而只是世界上內閣制國家不乏一院制模式,例如北歐三國芬蘭、瑞典與挪威,南半球的紐西蘭均是偏向一院制的內閣制國家;同時如果聯合不同政黨組成內閣,各政黨代表不同民意,就能在行政院會中形成內部制衡力量。

三、總統民選豈能無權?

其實在不少民主國家民選出來的總統就只是國家象徵,並沒有實權,或限縮部分權力,其實當前世界上以總統為國家元首的內閣制國家,約有30國,比較為大家所孰悉的是德國、義大利、希臘、愛沙尼亞、拉托維亞、匈牙利;目前我國總統職權主要來自增修條文第二條第四項:「總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,其組織以法律定之。」,而國家安全組織法第二條第二項規定:「前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。」如果在不修憲情況下,未來新總統可公開宣告除國防、外交、兩岸關係外,不干預行政權,並據此建立憲政慣例。

四、聯合政府就是分贓?

台灣當前最大的政治癥結就在總統制下建立的「民主獨裁」,只要當選總統就可以獨攬大權,如果在佔據國會多數席次,更可以為所欲為。台灣從胡佛等以降,就有政治學者極力主張走向內閣制,在七次修憲後,更有不少學者希望至少能恢復內閣制的精神,能恢復行政院長副署權,原因就是內閣制不獨佔權力,避免贏者全拿,在單一政黨無法取得過半數國會席次,無法單獨組閣,就要尋求理念相近的政黨合作,這是權力分享,不是分贓!

五、考監兩院次否該廢?

其實柯文哲的主張也並非全無問題,例如他主張廢除考監兩院,其實考監兩院的問題在於無法獨立行使職權(包括司法院也是),但兩院的問題不在於制度,而是民進黨獨攬大權後,完全無視憲法中司法、考試與監察委員獨立行使職權的精神,以黨意為先,總統任命委員也是以「用人唯親」為原則,徹底破壞司法、考試與監察制度。當未來台灣政治朝內閣制發展,權力非贏者全拿,考監兩院甚至司法委員或許可以建立部分由政黨比例代表制產生,如此或有可能更貼近多數民意。

六、另一個柯文哲提出的說法「推動內閣制入憲目標產生中華民國第一位總理」

事實上,1921年3月13日,唐紹儀被當時總統袁世凱任命為中華民國國務總理,唐已經是中華民國第一位總理。因此,柯的說法可以看成「未來目標是誕生中華民國自由地區第一位內閣制的行政院長」或許比較精準。

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