為柯文哲的內閣制釋疑（馮國豪）

作者：馮國豪（台灣新故鄉智庫基金會理事、崑山科技大學副教授。）

距離2024年總統大選只剩三個多月，民眾除了關心藍白合問題外，也關心各候選人陸續提出的政見，近日柯文哲丟出不少治政改革議題，如｢內閣制」、「聯合政府」或｢立委選舉聯立制」等都引發朝野關注。其中｢內閣制」、「聯合政府」更被執政的民進黨委員批評是「為缺乏人才美化」，也質疑柯文哲｢自比皇帝」，聯合政府就是政治分贓。

其實除了執政黨外非綠朋友也有不少雜音，認為走向內閣制需大規模修憲、內閣制需兩院制衡…等。有鑑於此，筆者擬從不同角度為柯文哲的相關主張釋疑。

一、要走向內閣制需大規模修憲相當困難？

2004年前總統陳水扁任期內，立法院提出憲法修正案，2005年增訂了憲法增修條文第12條，立下極高的修憲門檻，自此再無任何修憲案通過。因此，不少質疑者認為現行憲法要走向內閣制精神，至少要恢復閣揆副署權，如果要落實內閣制就要讓閣揆及重要部會首長需由立法委員兼任，憲法就必須大幅修改，以現行修憲規定幾乎不可能實現。

但筆者以為，如果2024年藍白合作成功順利完成政黨輪替，可先由有共識的部分，如恢復閣揆副署權、國會解散重新改選後閣揆要重新任命等先提出逐步修憲；如果修憲還沒建立共識，可由新總統建立憲政慣例，例如法案簽署、部會首長任命，可主動邀請行政院長副署；部會首長任命，也可先由行政院長公開提出，再由總統發布；官員也可多從不分區立委中遴選。

二、內閣制必須走向兩院制？

有不少政治學者提出，要走向內閣制就要如英國、日本那樣建立兩院制，才能對立法院有制衡的力量。其實憲法原本就有兩院制的設計，只是2005年第七次修憲將國民大會廢除，如果要恢復兩院制，將國民大會恢復即可(當然選舉方式要重新研議)；然而只是世界上內閣制國家不乏一院制模式，例如北歐三國芬蘭、瑞典與挪威，南半球的紐西蘭均是偏向一院制的內閣制國家；同時如果聯合不同政黨組成內閣，各政黨代表不同民意，就能在行政院會中形成內部制衡力量。

三、總統民選豈能無權？

其實在不少民主國家民選出來的總統就只是國家象徵，並沒有實權，或限縮部分權力，其實當前世界上以總統為國家元首的內閣制國家，約有30國，比較為大家所孰悉的是德國、義大利、希臘、愛沙尼亞、拉托維亞、匈牙利；目前我國總統職權主要來自增修條文第二條第四項：｢總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。」，而國家安全組織法第二條第二項規定：｢前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。」如果在不修憲情況下，未來新總統可公開宣告除國防、外交、兩岸關係外，不干預行政權，並據此建立憲政慣例。

四、聯合政府就是分贓？

台灣當前最大的政治癥結就在總統制下建立的「民主獨裁」，只要當選總統就可以獨攬大權，如果在佔據國會多數席次，更可以為所欲為。台灣從胡佛等以降，就有政治學者極力主張走向內閣制，在七次修憲後，更有不少學者希望至少能恢復內閣制的精神，能恢復行政院長副署權，原因就是內閣制不獨佔權力，避免贏者全拿，在單一政黨無法取得過半數國會席次，無法單獨組閣，就要尋求理念相近的政黨合作，這是權力分享，不是分贓！

五、考監兩院次否該廢？

其實柯文哲的主張也並非全無問題，例如他主張廢除考監兩院，其實考監兩院的問題在於無法獨立行使職權(包括司法院也是)，但兩院的問題不在於制度，而是民進黨獨攬大權後，完全無視憲法中司法、考試與監察委員獨立行使職權的精神，以黨意為先，總統任命委員也是以「用人唯親」為原則，徹底破壞司法、考試與監察制度。當未來台灣政治朝內閣制發展，權力非贏者全拿，考監兩院甚至司法委員或許可以建立部分由政黨比例代表制產生，如此或有可能更貼近多數民意。

六、另一個柯文哲提出的說法「推動內閣制入憲目標產生中華民國第一位總理」

事實上，1921年3月13日，唐紹儀被當時總統袁世凱任命為中華民國國務總理，唐已經是中華民國第一位總理。因此，柯的說法可以看成｢未來目標是誕生中華民國自由地區第一位內閣制的行政院長」或許比較精準。