作者：揭仲(中華戰略前瞻協會研究員、淡江戰略所兼任助理教授)
國防部在2019年年底，向立法院提出《中央政府新式戰機採購特別預算案》，計畫於2020至2026年，分七年編列2,472 億 3,883 萬元的特別預算，循「軍售」(Foreign Military Sales, FMS)管道向美國採購66架F-16C/D Block 70戰機，並希望能在2026年年底前全數獲得，以填補將從2027年開始浮現的空軍戰力空隙；然而，距2026年底僅剩14個月，但新戰機卻一架都未飛抵國門，引發立法委員與媒體高度關注。
雖然國防部長顧立雄在11月3日公開表示，今年底會在美國完成組裝10架，並接續測試飛行，若順利則會交機；同時，在生產線組裝的共有50架（含前述10架），若順利，明年可看到新戰機飛返台灣。但對全數66架能否依原計畫，在明年底前獲得，顧部長坦言，「確實有挑戰性」。
在近期行政官員與立法委員針對本案的討論中，提到不少與美國軍售制度有關的議題，值得進一步探討。包括我國能否因為交機進度延宕，向主合約商洛克希德馬丁公司（Lockheed Martin）開罰？能否如執政黨立委所宣稱，「貨沒到手就不會付錢」？以及本案是否具有補償機制，例如RDP或SOSA條款？以及更重要的，國防部究竟可以做甚麼?
軍售發價書標準條款
首先，「軍售」是美國政府透過軍用物資與服務之供售，以穩固並增強與友邦或盟國間的安全暨區域武力平衡，所從事「政府對政府」的軍品買賣；而定義中的「政府對政府」，就是由採購國政府與美國政府簽署「發價書」( Letter of Offer and Acceptance, LOA)，委託美國國防部代替採購國，執行全案的「專案管理」，包括選商與簽訂採購合約。換言之，在軍售模式中，我國防部的對口單位就只有美國國防部，不直接面對製造商。
同時，由於軍售是對美國在世界各地的盟邦、夥伴國與友好國家開放，為減少行政時間與成本，使軍售案雙方政府所簽署的「發價書」，為內容與格式幾乎固定的標準條款，包括下列七項：
1.美國政府責任
2.買方同意事項
3.保障及風險設定
4.財務條款
5.運輸及不符條款
6.保固
7.爭議處理
這些條文除採購品項、金額與時程外，其餘內容對所有買方都一體適用，不存在客製化的情形；也就是說，就算是以色列或英國，如果透過軍售模式向美國採購武器，其「發價書」的格式與條款也與我方一致。
為何不能以延遲交運為由對製造商開罰
在軍售「發價書」標準條款中，不僅不存在「罰則」，還存在下列內容：
1.在「保障及風險設定」條款中，載明「買方保障並確保美國政府、美國政府單位、美國官員及聘僱人員免於損失或責任之無害狀態」；
2.在「財務」條款中，明白指出「付款期程與交運規劃等，是依據所能取得之最佳資料所作的預估」、「美國政府將盡可能告知重大交運遲延之影響」等，但「未告知並不改變付款責任」，且「品項、數量及各執行條件，均可視美軍實際履約情況與買方實際需要而變更修正」；
3.在《爭議處理》條款中，也載明「任何歧見，必須由雙方政府協商，不得將其交由國際法庭或第三者解決」。
這些標準條款，使得本案中，我方無法如一般商業合約，能依照遲交情形，要求主合約商支付罰金，也不能透過提起訴訟或送交商業仲裁等模式，要求美國政府或主合約商，對我方因進度延遲所造成的損失，給予財務補償。
軍售案付款期程與實際執行進度無直接關聯
至於本案能否「貨沒到手就不會付錢」？答案應該是沒辦法！
依照美國相關法規與「發價書」標準條款，付款規定如下：
1.在「發價書」完成簽署時，即需支付一定比例的首期款；
2.後續付款期程則依據價款，配合執行期程，按比例分配每一個付款節點(通常是每一季)的支付金額。
在實際付款時，我方是將款項先匯入美國聯邦儲備銀行(Federal Reserve Bank)中，我國軍購案的計息專戶，美軍的國防帳務中心可定期從該專戶，依據某個標準所得出的預估數，例如60日的平均支出數，提領金額至不計息的美軍軍售信託基金中，作為後續執行的財務準備。
雖然美國政府每季都會提供「季帳單」給採購國政府，但所載內容為「綜整該軍售案已經完成的作業」與「對後續階段費用需求的預估」，而非截至目前為止，全案實際已支用的金額。
從整個過程可知，軍售的付款本質上屬於「預收款」，確保美國國防部在代替採購國執行專案管理的過程中，能有穩定、足夠的財源，與全案實際執行進度並無直接關聯。事實上，美國國防部是等全案結案時，才會仔細核算採購國實際應支付的金額，並提供最終帳單，若發現有溢收，就將溢收金額退還。
在此一制度框架上，縱使我方在2024年初，就因為交機進度明顯落後，經與美國國防部磋商後，暫停付款；但等美國國防部認為廠商已解決問題，全案可持續推動時，應該會就通知我方將預估價款的剩餘部分，依新期程換算每次需支付的「預收款」金額，恢復於每季支付。
綜上所述，整個軍售的執行過程，其實就是「先付錢、才開始啟動」，不太可能讓採購國有「貨沒到手就不付錢」的選擇。
軍售發價書標準條款無補償機制
在立法院詢答過程中，有委員詢問本案是否具有補償機制，例如SOSA或RDP條款？但答案應該是不存在類似機制。
所謂「供應安全協議」（Security of Supply Arrangements, SOSA）和「互惠國防採購協議」(Reciprocal Defense Procurement, RDP)，前者是非約束性協議，確保在危機期間優先交付國防物資和服務，以增強供應鏈韌性；後者則是具法律約束力的框架，以實現國防物品的互惠採購，促進協議締結方更深層的產業合作。
乍看之下，這二機制有助於維護我方因戰機延遲交運而受損的權益；但在軍售「發價書」的標準條款中，不存在這二個機制，必須由雙邊政府另外簽署相關協議才能適用。目前美國已經與18個國家簽署了「供應安全協議」，與約28個國家簽署「互惠國防採購協議」或類似協議，但我方都不在其中。在我方與美國未簽署「供應安全協議」與「互惠國防採購協議」的情況下，自然無法透過這二個機制，對我方的權益提供補償或保障。
既然在軍售模式下，採購國的權益受到許多限制，為何還有這麼多國家願意循軍售模式向美國採購武器？
主要原因在於採購國對擬採購的品項，欠缺專案管理能力，只能委託美國國防部代行；另外就是在軍售模式中，美方提供的是包含主要系統、技術服務、後勤支援、技令文件與人員訓練等在內，整套完整的方案；尤其在保固與後勤支援上，可享有與美軍一致的權益與保障，即在正常使用狀態下所產生的各種問題，美方會盡力協助解決，替採購國省下不少麻煩。
國防部應緊盯美商有無不當增加我方價款
本案發展至此，國防部該做或能做的，除持續促請美國專案辦公室採取一切必要手段，要求主合約商盡快解決問題，加速運交戰機給我方外；更應緊盯在延遲交運期間，合約商有無將解決問題過程中所新增、卻不應歸責於我方的支出，計入向我方收取的價款內；若發現這種情形，應比照長程預警雷達的先例，發函美國國防部提出抗議，並爭取退款。
在長程預警雷達的軍售案中，我方原編列360多億新台幣，於2004至2012年執行，但從2011年5月起，美國主合約商數度要求增加預算，前後達2億美元(約60億新台幣)，使全案預算調增為400多億新台幣，期程也延長到2013年。
過程中，我國防部先後發出至少70封的抗議信，並將目標鎖定在約9850萬美元(約30億新台幣)的爭議項目上，也獲得當時立法院外交及國防委員會的力挺。由於國防部的據理力爭，不僅迫使美方撤換多位主合約商的高階主管，美國國防部也派出專案小組，對主合約商的相關成本分析進行審查。
雖然基於軍售制度，在美國國防部的審查過程中，我方仍需照原定期程與金額持續付款；但美國國防部最終認定我方抗議有理，遂於2015年將爭議部分的款項、約27億新台幣，退還我方。
當年的成功經驗，國防部應參考並比照辦理。
＊本文原刊風傳媒，經作者授權轉載，原文連結：https://app.storm.mg/article/11079202#wholePage
